摘要：經(jīng)濟法中的程序問題一直是研究者們?nèi)菀缀鲆暤膯栴}，以程序正義理論來觀察中國經(jīng)濟法的有關問題，是一條新的研究路徑。經(jīng)濟法程序應當具備民主、效率、權力制衡等基本價值。完善中國經(jīng)濟法的程序規(guī)范，應當是我們立法的重心問題。

關鍵詞：經(jīng)濟法；程序；正義；效率

一、問題的提出從廣義上講，“程序”通常是指“按時間先后或依次安排的工作步驟”。

①法學界對法律程序的通常理解是：法律程序即訴訟程序，如《中國大百科全書·法學》中認為“凡規(guī)定實體法有關訴訟手段的法律為程序法，又稱訴訟法”。②國內(nèi)不少教科書對法律程序也作此理解，國外法學界亦有此觀點，如《牛津法律大辭典》在程序法的條目中寫到：“程序法，其廣義解釋，是同實體法相對，而大概與訴訟程序法相同……在狹義和更嚴格意義上，程序法只是訴訟程序的一部分。”③筆者認為，這種將法律程序等同訴訟程序的理解是狹隘的。毫無疑問，訴訟程序是法律程序最主要，也是最有代表性的部分，但從廣義上講，實體法的程序性規(guī)范也是法律程序的重要組成部分。在此文中，筆者擬就經(jīng)濟法中的程序問題作一初步探討。什么是法律程序（在此文中法律程序僅視為實體法中的程序規(guī)范），讓我們先對法律程序的特征作一番審視：

首先，法律程序是針對特定的行為而作要求的，任何法律均以人們的外在行為作為直接對象。這里的“人們”既包括自然人、法人，也包括國家及國家機關。這里的“特定行為”就是法律行為，法律行為是人們實現(xiàn)法定權利和義務的基礎。④任何法律行為，法律均為其設立程序使其實施能依法律的宗旨和目的進行。

其次，法律程序是由時間要求和空間要求構成的。換言之，法律程序以法定時間和法定空間方式作為基本要素。⑤法定時間要素包括時序和時限。時序是法律行為的先后順序，時限是法律行為所占時間的長短。法定空間方式包括兩個方面：一是空間關系，即行為主體及其行為的確定性以及相關性，比如《中華人民共和國中國人民銀行法》規(guī)定，貨幣政策只能由中國人民銀行制定和執(zhí)行，這是確定性；該法還規(guī)定，中國人民銀行獨立執(zhí)行貨幣政策，不受地方政府、各級政府部門的干涉，則表明各主體在空間上的相關性。二是行為方式，即法律行為采取何種表現(xiàn)形式的問題。

一、干部任用啟動程序的基本認識

按照《干部任用條例》的規(guī)定，干部任用的一般程序為：民主推薦→考察→醞釀→討論決定→任職，《干部任用條例》沒有涉及干部任用啟動程序這個初始內(nèi)容，這既給了我們研究的空間，也增加了研究的難度，但也給了我們研究的空間。干部任用啟動程序雖然在《干部任用條例》中沒有提到，也找不到對這個概念系統(tǒng)全面的解釋，但在干部工作實踐中是客觀存在的，而且已成為共識。我市自*年以來，根據(jù)中央和省委組織部的部署，在瑞安進行了《科學規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為》課題調(diào)研試點工作，在全委會成員民主推薦提名制度探索實踐等方面取得了較大的成效。2005年，我部為了進一步完善干部選拔任用工作制度，制定并出臺了《干部工作程序》、《民主推薦暫行辦法》等文件，也涉及到干部任用啟動程序的內(nèi)容?？偨Y我市實踐經(jīng)驗，可以下一個初步的定義，即所謂干部任用啟動程序，一般是指在黨委的領導下，由組織人事部門具體負責，根據(jù)民主推薦結果、日?？己饲闆r、班子結構需要、后備干部情況、有關單位、領導推薦，以及近期干部使用導向和重點等情況，通過充分協(xié)商、征求意見和醞釀研究，提出干部選拔任用啟動意向及確定初始人選的過程。

從所包含的內(nèi)容來看，干部任用啟動程序原則上可以分為“動議”和“初始提名”兩個環(huán)節(jié)，它們既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，辨證統(tǒng)一在啟動程序中?！皠幼h”在《干部任用條例》第12章第63條第3款中提到，但對“動議”的具體含義及內(nèi)容卻沒有明確的解釋。與“動議”不同的是，“初始提名”在《干部任用條例》中沒有提到。一般來說，“動議”就是根據(jù)領導班子建設和干部配備需要等情況，對領導班子和干部進行適當調(diào)整而提出的啟動意向和建議；“初始提名”則是指根據(jù)領導班子及干部隊伍建設的具體需要，按照民主、公正、公平的原則，經(jīng)過一定的工作程序，研究提出需要民主推薦或全委會成員民主推薦提名的初步人選的過程。

長期以來，我們對“初始提名”關注得較多，一般也將其作為規(guī)范啟動程序的重點，主要是因為“初始提名”具有個性化的特征，“初始提名”的運作軌跡，容易為人們所認識和把握。反之，“動議”則由于其普遍存在的政治性、邊際性而為人們所忽略。*年，中組部在“科學規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為問題調(diào)研報告”中就指出，要規(guī)范縣(市)委書記“動議環(huán)節(jié)的用權行為”和“推薦環(huán)節(jié)的用權行為”，實際上就是要規(guī)范縣(市)委書記的“動議權”和“初始提名權”。

二、干部任用啟動程序存在的主要問題

(一)認識不到位

一、干部任用啟動程序的基本認識

按照《干部任用條例》的規(guī)定，干部任用的一般程序為：民主推薦→考察→醞釀→討論決定→任職，《干部任用條例》沒有涉及干部任用啟動程序這個初始內(nèi)容，這既給了我們研究的空間，也增加了研究的難度，但也給了我們研究的空間。干部任用啟動程序雖然在《干部任用條例》中沒有提到，也找不到對這個概念系統(tǒng)全面的解釋，但在干部工作實踐中是客觀存在的，而且已成為共識。我市自*年以來，根據(jù)中央和省委組織部的部署，在瑞安進行了《科學規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為》課題調(diào)研試點工作，在全委會成員民主推薦提名制度探索實踐等方面取得了較大的成效。*年，我部為了進一步完善干部選拔任用工作制度，制定并出臺了《干部工作程序》、《民主推薦暫行辦法》等文件，也涉及到干部任用啟動程序的內(nèi)容。總結我市實踐經(jīng)驗，可以下一個初步的定義，即所謂干部任用啟動程序，一般是指在黨委的領導下，由組織人事部門具體負責，根據(jù)民主推薦結果、日常考核情況、班子結構需要、后備干部情況、有關單位、領導推薦，以及近期干部使用導向和重點等情況，通過充分協(xié)商、征求意見和醞釀研究，提出干部選拔任用啟動意向及確定初始人選的過程。

從所包含的內(nèi)容來看，干部任用啟動程序原則上可以分為“動議”和“初始提名”兩個環(huán)節(jié)，它們既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，辨證統(tǒng)一在啟動程序中?！皠幼h”在《干部任用條例》，但對“動議”的具體含義及內(nèi)容卻沒有明確的解釋。與“動議”不同的是，“初始提名”在《干部任用條例》中沒有提到。一般來說，“動議”就是根據(jù)領導班子建設和干部配備需要等情況，對領導班子和干部進行適當調(diào)整而提出的啟動意向和建議；“初始提名”則是指根據(jù)領導班子及干部隊伍建設的具體需要，按照民主、公正、公平的原則，經(jīng)過一定的工作程序，研究提出需要民主推薦或全委會成員民主推薦提名的初步人選的過程。

長期以來，我們對“初始提名”關注得較多，一般也將其作為規(guī)范啟動程序的重點，主要是因為“初始提名”具有個性化的特征，“初始提名”的運作軌跡，容易為人們所認識和把握。反之，“動議”則由于其普遍存在的政治性、邊際性而為人們所忽略。*年，中組部在“科學規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為問題調(diào)研報告”中就指出，要規(guī)范縣(市)委書記“動議環(huán)節(jié)的用權行為”和“推薦環(huán)節(jié)的用權行為”，實際上就是要規(guī)范縣(市)委書記的“動議權”和“初始提名權”。

二、干部任用啟動程序存在的主要問題

(一)認識不到位

[內(nèi)容摘要]：在應付突發(fā)危機的情況下，政府的力量，行政權的巨大權威無疑起著至關重要的作用，然而這也意味著公民權利的限制與縮減，從而構成對人權的極大威脅。因此合理的程序設計成為解決問題的可行進路。本文以此為基點對行政應急程序的基礎理論及程序設計等問題作了具體詳細的分析，并提出了自己的初步設想。

[關鍵詞]：行政應急程序緊急狀態(tài)法治原則效率原則

一、引言

當非典肆虐的時候，當洪水突然襲來的時候，當一次次災難意外降臨的時候，勇敢的人們并未屈服，在中央政府的統(tǒng)一領導下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施戰(zhàn)勝這些困難，這不僅是我們的驕傲，也是全人類的驕傲。在應付這些意外情況中政府行使的權力乃國家緊急權的一類，而國家緊急權乃是民主立憲國家為保護其國家的生存及維護現(xiàn)存的立憲秩序，于非常事態(tài)發(fā)生時所享有的采取暫時性應變措施的國家權力。臺灣學者林紀東認為：國家和個人一樣，平時固然應該接受憲法或法律的嚴格拘束，但在緊急的時候，為了維護國權之完整，保護社會之秩序或增進公共利益之必要,國家元首可以根據(jù)憲法或法律的授權，不顧憲法和法律的平時規(guī)定，為應變之措施。恰和個人在緊急的時候，可以實施正當防衛(wèi)或緊急避險一樣，國家在緊急避險的時候，也有不受平時法制拘束，為應變措施的權力。如國家元首在戰(zhàn)爭或叛亂發(fā)生時，宣告戒嚴；在天然災害、瘟疫或財政經(jīng)濟上有重大變故時，頒布緊急命令，為必要之處置，即為行使國家緊急權的表現(xiàn)[1].由此可見，在出現(xiàn)緊急情況下，政府的力量，行政權的巨大權威無疑起了至關重要的作用，但也正是這一異常強大的權力值得引起我們尤其是法律人的深思。它不僅意味著權力的集中與擴大，也同樣意味著公民權利的限制與縮減，從而構成對人權的極大威脅。因此合理的程序設計成為解決問題的可行進路。為了在秩序與自由、權力與權利之間尋找合理的界限，防止國家緊急權的濫用而造成的受侵，緊急狀態(tài)下的行政應急程序值得也必須引起我們的關注。

二、行政應急程序的基本理論問題

（一）行政應急程序的概念、特點

如何規(guī)范干部任用啟動程序，是當前干部任用制度改革的前沿課題。今年，我們根據(jù)省委組織部下達的重點調(diào)研課題任務，成立了由市委書記任組長、組織部長任副組長的課題組，采取學習考察、個別訪談、問卷調(diào)查等方式，結合實際深入調(diào)研分析。調(diào)研中，以市級領導和熟悉干部工作的同志為主要對象，個別走訪和征求意見16人次，發(fā)放調(diào)查問卷60份，課題組成員座談研討達10余次。在廣泛調(diào)研的基礎上，對規(guī)范干部任用啟動程序問題作了探討，客觀分析了現(xiàn)行做法的基本特點，提出了規(guī)范干部任用啟動程序應處理好的幾種關系、研究節(jié)點設定、主體權責界定、操作流程設計和配套制度建設，以期為今后完善干部任用啟動程序和下一步開展試點工作，提供一些理性思考和有益借鑒。

一、現(xiàn)行干部任用啟動程序的基本特點

在干部選拔任用工作中存在啟動程序，這點毋庸置疑。但究竟如何來正確看待和評價實際在操作的干部任用啟動程序？現(xiàn)行做法到底有哪些基本特點？目前在這個方面探討得不是很多，然而通過現(xiàn)狀分析，對于克服現(xiàn)行做法的一些問題和弊端，進一步規(guī)范干部任用啟動程序具有十分重要的作用。所以，我們在本課題調(diào)研之初，就積極向前期已對干部選拔任用啟動程序作了研究、試點探索的單位進行學習，并通過多種渠道，廣泛搜集查閱各地的做法，在此基礎上進行了梳理分析。鑒于目前各地對規(guī)范干部任用啟動程序的重要意義、存在問題等已有較多論述，故著眼于相對宏觀的層面，著重分析一下現(xiàn)行做法的基本特點。

1、啟動環(huán)節(jié)具有客觀性。從現(xiàn)行干部政策法規(guī)來看，涉及民主推薦、考察、醞釀、討論決定等環(huán)節(jié)的內(nèi)容較多，操作性比較強，但缺少對干部任用啟動程序的明確表述和具體規(guī)定，干部任用啟動程序概念的提出和開展對本課題的研究，對于完善干部任用的制度體系具有現(xiàn)實性和創(chuàng)新性。從干部任用工作實際來看，啟動環(huán)節(jié)是干部任用工作的第一道關口，也是整個工作流程的第一個環(huán)節(jié)，在進入推薦環(huán)節(jié)之前，就需要明確動因、職位、人選、程序等一些問題，盡管啟動環(huán)節(jié)的工作相對顯得隱蔽，但啟動環(huán)節(jié)在實踐中是客觀存在的。從調(diào)研反映情況來看，大家普遍認為，干部任用啟動程序不但客觀存在，更是重點和關鍵所在。啟動程序一旦開始，一般情況下組織意圖都能如期實現(xiàn)，所以啟動環(huán)節(jié)工作做得好不好，直接關系到干部任用工作的實際成效和整體水平。在問卷調(diào)查中，認為有必要對干部任用啟動程序這一初始環(huán)節(jié)進行規(guī)范的占96.7%，選擇“說不清楚”的占3.3%，認為“沒有必要”的沒有。

2、現(xiàn)行做法具有趨同性。從當前實際操作情況來看，各地在組織實施干部任用啟動程序上，都有各自的做法和特點，有的堅持按以往沿襲下來的慣例進行操作，有的實行新老辦法相結合的做法，也有極少數(shù)的地方在積極探索實踐。綜觀各地現(xiàn)行干部任用啟動程序，做法上基本相似，趨于一致，歸納起來可分為三個步驟：第一步是提出動議理由。一般是在遇到領導班子換屆、出現(xiàn)崗位空缺、需要改善班子結構、實施干部交流等情況時，由組織部門、黨委或黨委負責人、同級條線分管領導提出領導班子調(diào)配動議的原因和理由。第二步是精心研究方案。在作出動議決定后，由組織部門按照班子調(diào)配和擬任職位職責的要求，綜合分析干部情況，結合有關領導的意見建議，充分醞釀并提出初步工作方案。問卷調(diào)查中“你認為初始提名工作的最理想方式”，選擇“組織部門提名”的最多，占50%，選擇“黨委全委會成員提名”和“黨委書記提名”的分別占30%、6.7%。第三步是作出啟動決定。由組織部負責人向黨委主要負責人或分管領導匯報，經(jīng)溝通協(xié)商達成共識后，確定工作方案，作出正式啟動干部任用程序的決定。問卷調(diào)查中“你認為干部任用動議應該由下列哪個機構（組織）或個人提出”問題上，選擇“黨委組織部”的最多，占63.3%，選擇“黨委常委會”的占16.7%，選擇“所在單位黨組織”和“條線分管領導”的分別占10%、20%。

3、實踐結果具有雙面性。干部任用啟動程序的現(xiàn)行做法，通過多年來的貫徹實施，并在實踐中能得以堅持，確有其可取之處，同時也存在著一些不完善、不規(guī)范的地方。從正面角度看，現(xiàn)行干部任用啟動程序的主體主要是黨委、黨委負責人及同級黨委組織部門，他們比較熟悉干部工作政策和要求，掌握著較為豐富的干部信息資源，了解熟悉各級領導班子和干部隊伍的實際情況，有利于統(tǒng)籌考慮、分析比較，善于從全局和整體的角度進行把握；同時在長期的工作實踐中，積累了較為豐富的實際工作經(jīng)驗，現(xiàn)行做法也得到了干部群眾的基本認可。問卷調(diào)查結果顯示：在“你對本地干部任用動議和初始提名工作的評價”問題上，選擇“好”和“較好”的占80%。從負面角度看，存在主體職責不清，“一把手”的權力比較集中，工作彈性較大，啟動程序不夠規(guī)范，監(jiān)督乏力等問題。在調(diào)查問卷中“你認為當前干部任用啟動程序存在的最主要問題是什么”，選擇“程序規(guī)定不明確”和“操作比較隨意，人為因素影響較大”兩項的最多，各占33.3%，認為“動議環(huán)節(jié)透明度不高”、“動議和初始提名的提出不規(guī)范”、“缺乏監(jiān)督制約”的，分別占到20%、16.7%、6.7%。

如何規(guī)范干部任用啟動程序，是當前干部任用制度改革的前沿課題。今年，我們根據(jù)省委組織部下達的重點調(diào)研課題任務，成立了由市委書記任組長、組織部長任副組長的課題組，采取學習考察、個別訪談、問卷調(diào)查等方式，結合實際深入調(diào)研分析。調(diào)研中，以市級領導和熟悉干部工作的同志為主要對象，個別走訪和征求意見16人次，發(fā)放調(diào)查問卷60份，課題組成員座談研討達10余次。在廣泛調(diào)研的基礎上，對規(guī)范干部任用啟動程序問題作了探討，客觀分析了現(xiàn)行做法的基本特點，提出了規(guī)范干部任用啟動程序應處理好的幾種關系、研究節(jié)點設定、主體權責界定、操作流程設計和配套制度建設，以期為今后完善干部任用啟動程序和下一步開展試點工作，提供一些理性思考和有益借鑒。

一、現(xiàn)行干部任用啟動程序的基本特點

在干部選拔任用工作中存在啟動程序，這點毋庸置疑。但究竟如何來正確看待和評價實際在操作的干部任用啟動程序？現(xiàn)行做法到底有哪些基本特點？目前在這個方面探討得不是很多，然而通過現(xiàn)狀分析，對于克服現(xiàn)行做法的一些問題和弊端，進一步規(guī)范干部任用啟動程序具有十分重要的作用。所以，我們在本課題調(diào)研之初，就積極向前期已對干部選拔任用啟動程序作了研究、試點探索的單位進行學習，并通過多種渠道，廣泛搜集查閱各地的做法，在此基礎上進行了梳理分析。鑒于目前各地對規(guī)范干部任用啟動程序的重要意義、存在問題等已有較多論述，故著眼于相對宏觀的層面，著重分析一下現(xiàn)行做法的基本特點。

1、啟動環(huán)節(jié)具有客觀性。從現(xiàn)行干部政策法規(guī)來看，涉及民主推薦、考察、醞釀、討論決定等環(huán)節(jié)的內(nèi)容較多，操作性比較強，但缺少對干部任用啟動程序的明確表述和具體規(guī)定，干部任用啟動程序概念的提出和開展對本課題的研究，對于完善干部任用的制度體系具有現(xiàn)實性和創(chuàng)新性。從干部任用工作實際來看，啟動環(huán)節(jié)是干部任用工作的第一道關口，也是整個工作流程的第一個環(huán)節(jié)，在進入推薦環(huán)節(jié)之前，就需要明確動因、職位、人選、程序等一些問題，盡管啟動環(huán)節(jié)的工作相對顯得隱蔽，但啟動環(huán)節(jié)在實踐中是客觀存在的。從調(diào)研反映情況來看，大家普遍認為，干部任用啟動程序不但客觀存在，更是重點和關鍵所在。啟動程序一旦開始，一般情況下組織意圖都能如期實現(xiàn)，所以啟動環(huán)節(jié)工作做得好不好，直接關系到干部任用工作的實際成效和整體水平。在問卷調(diào)查中，認為有必要對干部任用啟動程序這一初始環(huán)節(jié)進行規(guī)范的占96.7%，選擇“說不清楚”的占3.3%，認為“沒有必要”的沒有。

2、現(xiàn)行做法具有趨同性。從當前實際操作情況來看，各地在組織實施干部任用啟動程序上，都有各自的做法和特點，有的堅持按以往沿襲下來的慣例進行操作，有的實行新老辦法相結合的做法，也有極少數(shù)的地方在積極探索實踐。綜觀各地現(xiàn)行干部任用啟動程序，做法上基本相似，趨于一致，歸納起來可分為三個步驟：第一步是提出動議理由。一般是在遇到領導班子換屆、出現(xiàn)崗位空缺、需要改善班子結構、實施干部交流等情況時，由組織部門、黨委或黨委負責人、同級條線分管領導提出領導班子調(diào)配動議的原因和理由。第二步是精心研究方案。在作出動議決定后，由組織部門按照班子調(diào)配和擬任職位職責的要求，綜合分析干部情況，結合有關領導的意見建議，充分醞釀并提出初步工作方案。問卷調(diào)查中“你認為初始提名工作的最理想方式”，選擇“組織部門提名”的最多，占50%，選擇“黨委全委會成員提名”和“黨委書記提名”的分別占30%、6.7%。第三步是作出啟動決定。由組織部負責人向黨委主要負責人或分管領導匯報，經(jīng)溝通協(xié)商達成共識后，確定工作方案，作出正式啟動干部任用程序的決定。問卷調(diào)查中“你認為干部任用動議應該由下列哪個機構（組織）或個人提出”問題上，選擇“黨委組織部”的最多，占63.3%，選擇“黨委常委會”的占16.7%，選擇“所在單位黨組織”和“條線分管領導”的分別占10%、20%。

3、實踐結果具有雙面性。干部任用啟動程序的現(xiàn)行做法，通過多年來的貫徹實施，并在實踐中能得以堅持，確有其可取之處，同時也存在著一些不完善、不規(guī)范的地方。從正面角度看，現(xiàn)行干部任用啟動程序的主體主要是黨委、黨委負責人及同級黨委組織部門，他們比較熟悉干部工作政策和要求，掌握著較為豐富的干部信息資源，了解熟悉各級領導班子和干部隊伍的實際情況，有利于統(tǒng)籌考慮、分析比較，善于從全局和整體的角度進行把握；同時在長期的工作實踐中，積累了較為豐富的實際工作經(jīng)驗，現(xiàn)行做法也得到了干部群眾的基本認可。問卷調(diào)查結果顯示：在“你對本地干部任用動議和初始提名工作的評價”問題上，選擇“好”和“較好”的占80%。從負面角度看，存在主體職責不清，“一把手”的權力比較集中，工作彈性較大，啟動程序不夠規(guī)范，監(jiān)督乏力等問題。在調(diào)查問卷中“你認為當前干部任用啟動程序存在的最主要問題是什么”，選擇“程序規(guī)定不明確”和“操作比較隨意，人為因素影響較大”兩項的最多，各占33.3%，認為“動議環(huán)節(jié)透明度不高”、“動議和初始提名的提出不規(guī)范”、“缺乏監(jiān)督制約”的，分別占到20%、16.7%、6.7%。

一、干部任用啟動程序的基本認識

按照《干部任用條例》的規(guī)定，干部任用的一般程序為：民主推薦→考察→醞釀→討論決定→任職，《干部任用條例》沒有涉及干部任用啟動程序這個初始內(nèi)容，這既給了我們研究的空間，也增加了研究的難度，但也給了我們研究的空間。干部任用啟動程序雖然在《干部任用條例》中沒有提到，也找不到對這個概念系統(tǒng)全面的解釋，但在干部工作實踐中是客觀存在的，而且已成為共識。我市自20*年以來，根據(jù)中央和省委組織部的部署，在瑞安進行了《科學規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為》課題調(diào)研試點工作，在全委會成員民主推薦提名制度探索實踐等方面取得了較大的成效。2005年，我部為了進一步完善干部選拔任用工作制度，制定并出臺了《干部工作程序》、《民主推薦暫行辦法》等文件，也涉及到干部任用啟動程序的內(nèi)容?？偨Y我市實踐經(jīng)驗，可以下一個初步的定義，即所謂干部任用啟動程序，一般是指在黨委的領導下，由組織人事部門具體負責，根據(jù)民主推薦結果、日?？己饲闆r、班子結構需要、后備干部情況、有關單位、領導推薦，以及近期干部使用導向和重點等情況，通過充分協(xié)商、征求意見和醞釀研究，提出干部選拔任用啟動意向及確定初始人選的過程。

從所包含的內(nèi)容來看，干部任用啟動程序原則上可以分為“動議”和“初始提名”兩個環(huán)節(jié)，它們既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，辨證統(tǒng)一在啟動程序中?！皠幼h”在《干部任用條例》第12章第63條第3款中提到，但對“動議”的具體含義及內(nèi)容卻沒有明確的解釋。與“動議”不同的是，“初始提名”在《干部任用條例》中沒有提到。一般來說，“動議”就是根據(jù)領導班子建設和干部配備需要等情況，對領導班子和干部進行適當調(diào)整而提出的啟動意向和建議；“初始提名”則是指根據(jù)領導班子及干部隊伍建設的具體需要，按照民主、公正、公平的原則，經(jīng)過一定的工作程序，研究提出需要民主推薦或全委會成員民主推薦提名的初步人選的過程。

長期以來，我們對“初始提名”關注得較多，一般也將其作為規(guī)范啟動程序的重點，主要是因為“初始提名”具有個性化的特征，“初始提名”的運作軌跡，容易為人們所認識和把握。反之，“動議”則由于其普遍存在的政治性、邊際性而為人們所忽略。2006年，中組部在“科學規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為問題調(diào)研報告”中就指出，要規(guī)范縣(市)委書記“動議環(huán)節(jié)的用權行為”和“推薦環(huán)節(jié)的用權行為”，實際上就是要規(guī)范縣(市)委書記的“動議權”和“初始提名權”。

二、干部任用啟動程序存在的主要問題

(一)認識不到位

一、干部任用啟動程序的基本認識

按照《干部任用條例》的規(guī)定，干部任用的一般程序為：民主推薦→考察→醞釀→討論決定→任職，《干部任用條例》沒有涉及干部任用啟動程序這個初始內(nèi)容，這既給了我們研究的空間，也增加了研究的難度，但也給了我們研究的空間。干部任用啟動程序雖然在《干部任用條例》中沒有提到，也找不到對這個概念系統(tǒng)全面的解釋，但在干部工作實踐中是客觀存在的，而且已成為共識。我市自*年以來，根據(jù)中央和省委組織部的部署，在瑞安進行了《科學規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為》課題調(diào)研試點工作，在全委會成員民主推薦提名制度探索實踐等方面取得了較大的成效。2005年，我部為了進一步完善干部選拔任用工作制度，制定并出臺了《干部工作程序》、《民主推薦暫行辦法》等文件，也涉及到干部任用啟動程序的內(nèi)容?？偨Y我市實踐經(jīng)驗，可以下一個初步的定義，即所謂干部任用啟動程序，一般是指在黨委的領導下，由組織人事部門具體負責，根據(jù)民主推薦結果、日?？己饲闆r、班子結構需要、后備干部情況、有關單位、領導推薦，以及近期干部使用導向和重點等情況，通過充分協(xié)商、征求意見和醞釀研究，提出干部選拔任用啟動意向及確定初始人選的過程。

從所包含的內(nèi)容來看，干部任用啟動程序原則上可以分為“動議”和“初始提名”兩個環(huán)節(jié)，它們既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，辨證統(tǒng)一在啟動程序中?！皠幼h”在《干部任用條例》第12章第63條第3款中提到，但對“動議”的具體含義及內(nèi)容卻沒有明確的解釋。與“動議”不同的是，“初始提名”在《干部任用條例》中沒有提到。一般來說，“動議”就是根據(jù)領導班子建設和干部配備需要等情況，對領導班子和干部進行適當調(diào)整而提出的啟動意向和建議；“初始提名”則是指根據(jù)領導班子及干部隊伍建設的具體需要，按照民主、公正、公平的原則，經(jīng)過一定的工作程序，研究提出需要民主推薦或全委會成員民主推薦提名的初步人選的過程。

長期以來，我們對“初始提名”關注得較多，一般也將其作為規(guī)范啟動程序的重點，主要是因為“初始提名”具有個性化的特征，“初始提名”的運作軌跡，容易為人們所認識和把握。反之，“動議”則由于其普遍存在的政治性、邊際性而為人們所忽略。*年，中組部在“科學規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為問題調(diào)研報告”中就指出，要規(guī)范縣(市)委書記“動議環(huán)節(jié)的用權行為”和“推薦環(huán)節(jié)的用權行為”，實際上就是要規(guī)范縣(市)委書記的“動議權”和“初始提名權”。

二、干部任用啟動程序存在的主要問題

(一)認識不到位

[內(nèi)容摘要]：在應付突發(fā)危機的情況下，政府的力量，行政權的巨大權威無疑起著至關重要的作用，然而這也意味著公民權利的限制與縮減，從而構成對人權的極大威脅。因此合理的程序設計成為解決問題的可行進路。本文以此為基點對行政應急程序的基礎理論及程序設計等問題作了具體詳細的分析，并提出了自己的初步設想。

[關鍵詞]：行政應急程序緊急狀態(tài)法治原則效率原則

一、引言

當非典肆虐的時候，當洪水突然襲來的時候，當一次次災難意外降臨的時候，勇敢的人們并未屈服，在中央政府的統(tǒng)一領導下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施戰(zhàn)勝這些困難，這不僅是我們的驕傲，也是全人類的驕傲。在應付這些意外情況中政府行使的權力乃國家緊急權的一類，而國家緊急權乃是民主立憲國家為保護其國家的生存及維護現(xiàn)存的立憲秩序，于非常事態(tài)發(fā)生時所享有的采取暫時性應變措施的國家權力。臺灣學者林紀東認為：國家和個人一樣，平時固然應該接受憲法或法律的嚴格拘束，但在緊急的時候，為了維護國權之完整，保護社會之秩序或增進公共利益之必要,國家元首可以根據(jù)憲法或法律的授權，不顧憲法和法律的平時規(guī)定，為應變之措施。恰和個人在緊急的時候，可以實施正當防衛(wèi)或緊急避險一樣，國家在緊急避險的時候，也有不受平時法制拘束，為應變措施的權力。如國家元首在戰(zhàn)爭或叛亂發(fā)生時，宣告戒嚴；在天然災害、瘟疫或財政經(jīng)濟上有重大變故時，頒布緊急命令，為必要之處置，即為行使國家緊急權的表現(xiàn)[1].由此可見，在出現(xiàn)緊急情況下，政府的力量，行政權的巨大權威無疑起了至關重要的作用，但也正是這一異常強大的權力值得引起我們尤其是法律人的深思。它不僅意味著權力的集中與擴大，也同樣意味著公民權利的限制與縮減，從而構成對人權的極大威脅。因此合理的程序設計成為解決問題的可行進路。為了在秩序與自由、權力與權利之間尋找合理的界限，防止國家緊急權的濫用而造成的受侵，緊急狀態(tài)下的行政應急程序值得也必須引起我們的關注。

二、行政應急程序的基本理論問題

（一）行政應急程序的概念、特點

[內(nèi)容摘要]：在應付突發(fā)危機的情況下，政府的力量，行政權的巨大權威無疑起著至關重要的作用，然而這也意味著公民權利的限制與縮減，從而構成對人權的極大威脅。因此合理的程序設計成為解決問題的可行進路。本文以此為基點對行政應急程序的基礎理論及程序設計等問題作了具體詳細的分析，并提出了自己的初步設想。

[關鍵詞]：行政應急程序緊急狀態(tài)法治原則效率原則

一、引言

當非典肆虐的時候，當洪水突然襲來的時候，當一次次災難意外降臨的時候，勇敢的人們并未屈服，在中央政府的統(tǒng)一領導下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施戰(zhàn)勝這些困難，這不僅是我們的驕傲，也是全人類的驕傲。在應付這些意外情況中政府行使的權力乃國家緊急權的一類，而國家緊急權乃是民主立憲國家為保護其國家的生存及維護現(xiàn)存的立憲秩序，于非常事態(tài)發(fā)生時所享有的采取暫時性應變措施的國家權力。臺灣學者林紀東認為：國家和個人一樣，平時固然應該接受憲法或法律的嚴格拘束，但在緊急的時候，為了維護國權之完整，保護社會之秩序或增進公共利益之必要,國家元首可以根據(jù)憲法或法律的授權，不顧憲法和法律的平時規(guī)定，為應變之措施。恰和個人在緊急的時候，可以實施正當防衛(wèi)或緊急避險一樣，國家在緊急避險的時候，也有不受平時法制拘束，為應變措施的權力。如國家元首在戰(zhàn)爭或叛亂發(fā)生時，宣告戒嚴；在天然災害、瘟疫或財政經(jīng)濟上有重大變故時，頒布緊急命令，為必要之處置，即為行使國家緊急權的表現(xiàn)[1].由此可見，在出現(xiàn)緊急情況下，政府的力量，行政權的巨大權威無疑起了至關重要的作用，但也正是這一異常強大的權力值得引起我們尤其是法律人的深思。它不僅意味著權力的集中與擴大，也同樣意味著公民權利的限制與縮減，從而構成對人權的極大威脅。因此合理的程序設計成為解決問題的可行進路。為了在秩序與自由、權力與權利之間尋找合理的界限，防止國家緊急權的濫用而造成的受侵，緊急狀態(tài)下的行政應急程序值得也必須引起我們的關注。

二、行政應急程序的基本理論問題

（一）行政應急程序的概念、特點