企劃部是企業(yè)策劃業(yè)務的歸口部門，是企業(yè)的決策參謀機構，其主要任務是通過企劃和企劃的實施保持企業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

1、編制企業(yè)策劃年度工作計劃并實施年度工作計劃公務員之家，全國公務員共同天地

主要內容包括年度策劃課題、課題的組織實施、完成期限和工作標準。以是否關系到企業(yè)生存與實質性發(fā)展為依據(jù)，將課題分為重大課題和一般課題。

2、進行策劃并編制企劃案

結合決策和創(chuàng)意，為企業(yè)進行策劃并編制策劃方案，策劃的主要類別包括企業(yè)戰(zhàn)略策劃、企業(yè)生態(tài)策劃、企業(yè)融資策劃、企業(yè)管理策劃、企業(yè)營銷策劃等。企劃案主要包括課題的提出、創(chuàng)意設計、策劃描述、策劃總結和實施建議。

3、編制可行性研究報告

內容提要中國地方政府的具體情形非常復雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區(qū)域的地方政府以必要的權力，設定必要的權限和責任，事關行政管理體制的大局。合理配置權力、設定權限、明確責任，是進行地方政府改革，從根本上解決地方政府層次過多、職能交叉、機構臃腫、權責脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問題的關鍵所在。

關鍵詞當代中國地方政府權力權限責任

當代中國，政府改革特別是地方政府改革方興未艾。中國地方政府的具體情形非常復雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區(qū)域的地方政府以必要的權力、設定必要的權限和責任，事關進一步轉變政府職能、改進管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的大局。各級地方政府能否體現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求，很重要的一點，就是要解決權力配置、權限設定和責任明確的問題，這是從根本上解決層次過多、職能交叉、機構臃腫、權責脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問題的關鍵所在。

一

地方政府改革的關鍵到底是什么?有人認為是精簡機構，有的強調職能轉變，我認為核心是權力配置以及與此相應的授權、設限、明責。合理配置地方政府權力，首先涉及對權力概念的界定。羅素認為：“權力可以定義為有意努力的產物。”他還把權力分為對人的權力和對事物或對非人類生活方式的權力。馬克斯·韋伯認為，權力是“一個人或一些人在某一社會活動中，甚至是在不顧其他參與這種行動的人進行抵抗的情況下實現(xiàn)自己意志的可能性”。達爾認為權力就是影響力。頓納斯·H·隆也認為“權力是一些人對另一些人造成他所希望和預定影響的能力”。伯恩斯認為權力等于動機+資源。丹尼斯·朗認為“權力是某些人對他人產生預期效果的能力”。實際上，地方政府的權力是國家權力的一部分，即地方行政權，而這種地方行政權同樣是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”。

其實，權力是特定社會主體決定和實施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權利和責任以及履行該權利和責任義務的能力。地方政府權力就是它所具有的決定和實施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權利和能力，它是一種公共權力——行政管理權。一方面，地方政府經由一定的途徑擁有或獲得有關權力，得以影響和控制社會；另一方面也受到相對方的影響和控制，如社會制約與監(jiān)督。

[內容提要]中央與地方的權限爭議，是亟待加強研究的一個重要的憲法問題。解決中央與地方權限爭議在聯(lián)邦制和單一制國家有不同的模式，但基本上是由司法機關或專門的機關處理。我國現(xiàn)行解決中央與地方權限爭議的機制，符合國家體制，但不夠健全。隨著地方制度的深入改革和權力下放的進程，要在進一步明確劃分中央與地方立法權限并逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資等領域的分工和職責的基礎上，完善解決中央與地方權限爭議的法律，建立健全中央與地方權限爭議的處理機構。

[關鍵詞]中央與地方的權限爭議解決機制

中央與地方的權限爭議，是中國歷史上政治變遷的一個重要原因，也是一個重要的憲法問題。過去，當中央與地方出現(xiàn)權限爭議時，解決爭議主要是采用軍事和武力手段，而在倡導依法治國和建設政治文明的今天，我國中央與地方權限遇有爭議時，應如何以比較文明的方式解決？對此，總的來說，并沒有找到能夠平穩(wěn)解決中央與地方之間緊張關系的思路和辦法，因此，從理論與實踐結合上探討建立健全我國中央與地方權限爭議解決機制，具有十分重要的意義。

一、解決中央與地方權限爭議的基本模式

中央與地方權限爭議，首先涉及到的是中央與地方權限的劃分的問題，這是處理國家整體與部分關系的一項重要內容，也是許多西方國家憲法的一項重要的制度安排。

（一）聯(lián)邦分權及其權限爭議解決

各市、縣人民政府，省政府各部門，各直屬機構：

為深入貫徹全省加快縣域經濟發(fā)展工作會議和《安徽省人民政府關于在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理權限試點工作的通知》（皖政〔**〕126號）精神，進一步推進縣域經濟加快發(fā)展，經省政府同意，現(xiàn)就擴大寧國等12個省直管試點縣（市）的（以下簡稱試點縣）經濟社會管理權限提出如下實施意見，請認真貫徹執(zhí)行。

一、關于發(fā)展和改革管理權限

1．試點縣申請使用國家和省級政府性資金建設項目，由試點縣發(fā)展改革委直接向省發(fā)展改革委報送《項目資金申請報告》。

2．試點縣安排本級各類財政性資金，采用直接投資（含通過各類投資機構）或以資本金注入方式，建設按規(guī)定應由國務院或國家發(fā)展改革委，以及省政府或省發(fā)展改革委管理的固定資產投資項目，由試點縣發(fā)展改革委直接報送省發(fā)展改革委審批或轉報省政府或國家發(fā)展改革委。國家或省另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

3．總投資3000萬美元以上的鼓勵類、允許類項目和所有需辦理進口設備免稅的項目、限制類項目，由試點縣發(fā)展改革委審核后，報省發(fā)展改革委核準或轉報。

摘要:本文基于《立法法》對地方立法權限的規(guī)定，進一步分析和明確設區(qū)的市立法的權限。重點論述設區(qū)市的立法主體，對設區(qū)市與省級立法權限范圍重疊、設區(qū)的市人大與政府立法權限的關系問題提出解決方法，以減少地方立法權限之間的沖突，更好地發(fā)揮設區(qū)的市的立法作用。

關鍵詞:“設區(qū)的市”;立法權限;權限沖突

一、設區(qū)的市立法權限的問題分析

（一）設區(qū)的市與省級立法權限范圍重疊。目前，地方立法權擴大到設區(qū)的市，引起了人們的廣泛關注和研究，但只是將設區(qū)的市立法權限范圍單獨討論，而忽視與上層級的比較。如果持續(xù)下去，不將省級與設區(qū)的市立法權限進行區(qū)分，數(shù)量龐大的設區(qū)的市行使立法權帶來的就不單是地方進行治理和發(fā)展的便利，而是立法重復、立法越權、立法抵觸與沖突等問題，由此可見，對地方不同立法主體的立法權限進行區(qū)分是必要且緊迫的。設區(qū)的市與省級的立法主體都是地方立法主體，其都要對地方事務進行管理，對上位法的規(guī)定進行細化。兩者的區(qū)別在于設區(qū)的市的立法權限范圍被限制在城鄉(xiāng)建管、環(huán)保、歷史文化三個方面，而《立法法》沒有明確界定省級立法權限范圍，但毫無疑問省級立法主體也可以對設區(qū)的市立法權限的三個事項進行立法，就可能會導致兩者在這三個方面的重復立法，造成地方立法資源浪費，引起地方立法沖突，影響我國立法制度的統(tǒng)一。（二）設區(qū)的市人大與政府的立法權限范圍界限不明?！读⒎ǚā沸薷暮?，雖然增加了對規(guī)章立法權限進行了限制的規(guī)定，將設區(qū)的市政府制定規(guī)章的權限限定在三個方面，使我們對設區(qū)的市政府立法的權限范圍有了比較明確的理解和把握，但是其中還存在一些問題需要解決，主要是設區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)與同級、上級政府制定的政府規(guī)章之間的問題。第一，設區(qū)的市立法主體對于制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的標準存在錯誤的理解，出現(xiàn)了許多將本應該制定政府規(guī)章而制定地方性法規(guī)，應該制定地方性法規(guī)而制定政府規(guī)章的情況。因此，對于兩者的立法權限范圍以及制定的標準需要進一步了解和掌握。并且立法主體對地方性法規(guī)與上級政府規(guī)章的效力高低也存在一定問題，解決這個問題這就要明確設區(qū)的市政府規(guī)章和地方性法規(guī)的權限范圍。第二，對于設區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)與省級政府制定的政府規(guī)章，兩者的權限劃分與效力高低也存在一定的問題，需要進一步界定和解釋。（三）設區(qū)的市人大與其常委會立法權限范圍不明確。雖然設區(qū)的市人大及其常委會都有制定地方性法規(guī)的權限，但事實上很少有人大制定地方性法規(guī)。出現(xiàn)這種情況的原因有兩點：第一，《立法法》確定了設區(qū)的市人大及其常委會的立法權限之后，卻出現(xiàn)了一個明顯的錯誤就是對于設區(qū)的市人大及其常委會的立法權限范圍劃分過于模糊、籠統(tǒng)，導致的結果是把設區(qū)的市人大與常委會看成幾乎相同的立法主體，沒有把立法權限劃分清楚，哪些該由人大行使立法權，哪些是常委會行使立法權，從而使人大常委會取代了人大的立法地位，取得了立法的主導權。因此，就會很容易出現(xiàn)這種情況，人大常委會可以與同級人大一樣，行使相同的立法權限，并且不會受到太多的限制。長期如此下去，后果會使人大常委會掌控住立法權。第二，設區(qū)的市人大及其常委會兩者立法權限范圍的界限是重大事項，但《立法法》對于“重大事項”的標準沒有明確規(guī)定，使人大及其常委會對其理解發(fā)生錯誤，只能根據(jù)上位法自行猜測。這也使設區(qū)的市人大有漏洞可鉆，試圖減輕自己的工作負擔，把自己的立法權限讓給人大常委會來行使。

二、明確設區(qū)的市立法權限范圍的對策

（一）處理好設區(qū)的市與省級立法權限范圍重疊問題。對于立法重復這個問題，應該從兩個方面解決：第一，從設區(qū)的市來說，應該允許設區(qū)的市對相關事項先行立法，畢竟設區(qū)的市最了解本市立法需求。如果先由省級立法，可能會對設區(qū)的市的立法權限范圍進行進一步的限制，導致設區(qū)的市立法權限無處使用，從而成為擺設。而且如果設區(qū)的市與省級立法機關相互爭奪這方面的立法權，設區(qū)的市不可能爭過省級，這只可能發(fā)生設區(qū)的市一味抄襲省級立法，與地方實際立法需求相背離。從另一個方面看，讓設區(qū)的市先行立法可以減輕省級立法主體的工作負擔。《立法法》修改后，擴大了立法主體的資格，在這種情況下，省級人大常委會要對設區(qū)的市的制定的法律文件進行批準，帶給了省級人大及其常委會的極大工作負擔，如果省級立法機關還要爭奪這三個方面的立法權，將會影響省級人大及其常委會的工作開展，從而潦草的審批法律文件，降低立法質量。因此，應該允許先讓設區(qū)的市在自己擁有的立法權限范圍內行使用立法權，保障其充分行使立法權。對此，兩者應該做好雙方的協(xié)調工作。首先，省級與設區(qū)的市應該相關立法權限內容方面進行協(xié)商，省級應當明確立法的原則和方向，并且尊重設區(qū)的市的立法權，設區(qū)的市也應該聽取省級的立法意見，相互討論出一個適合本市和本省的立法文件。其次，設區(qū)的市應當在《立法法》賦予的立法權限范圍內進行先行立法，充分發(fā)揮本市的立法特色，在立法活動中需要注意以下幾點：（1）立足于本市的立法需求，解決急需解決的問題；（2）立法應該突出地方特色，體現(xiàn)地方立法的針對性，避免重復立法；（3）避免地方保護主義，防止越權立法，侵犯其他主體的權利。最后，對于三個方面事項的立法范圍，省級立法主體在設區(qū)的市立法完畢之后，也不能一味借鑒，要對調整的事項關系進行全方面的規(guī)范，讓其立法適用于全省。第二，從省級方面來看，應該細化省級立法權限。省級立法是對地方事務的全方面調整和規(guī)范的活動，適用于全省，因此不可能用列舉式方法明確省級立法權限的范圍，但可以對省級立法權限范圍，即“地方性事務、先行性事務”這兩類進行適當細化。雖然《立法法》修改后規(guī)定了地方性事務的籠統(tǒng)范圍，但長期以來并沒有什么實質的發(fā)展，地方立法機關只能依照上位法自行猜測。根據(jù)我國的情況，筆者認為以下幾點應當歸于地方性事務：（1）政權建設。如地方政府的建設、運行機制；地方人大及其常委會的運行機制。（2）公共事務的管理，如公共設施的管理、弱勢群體的維權工作；社會福利保險。（3）地方經濟、文化事業(yè)的建設。比如地方稅收、地方資源利用、文化用品管理等。在地方在進行先行立法的時候，必須對中央的立法工作深入了解，做好以下幾個方面：一是國家暫時難以制定法律、行政法規(guī)而地方急于通過立法規(guī)定規(guī)范的事項，應當考慮制定好立法的方案和對策；二是國家即將制定法律、行政法規(guī)的事項，應當?shù)却醒胂刃辛⒎?；三是地方立法對中央立法進行補充，根據(jù)地方實際需求，突出當?shù)亓⒎ㄌ厣?，避免抄襲重復；四是地方先行立法的，在國家制定好相關法律后，應當及時做出修改和廢止工作。（二）正確理解設區(qū)的市人大與政府立法權限的關系。第一，設區(qū)的市政府制定的政府規(guī)章與人大制定的地方性法規(guī)的關系。從效力方面看，法律明確規(guī)定，設區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)的效力高于同級政府規(guī)章。從權限范圍方面看，根據(jù)《立法法》第80條規(guī)定，制定設區(qū)的市政府規(guī)章要依據(jù)法律、行政法規(guī)以及當?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)，這就意味著，制定規(guī)章要有上位法的依據(jù)。從這條規(guī)定可以看出制定設區(qū)的市政府規(guī)章與制定設區(qū)的市地方性法規(guī)的區(qū)別，制定地方性法規(guī)只需要不與上位法沖突，而不需要有上位法的依據(jù)。并且設區(qū)的市政府規(guī)章沒有上位法的依據(jù)，不能規(guī)定與權利義務相關的內容，而地方性法規(guī)可以對增加或減少公民、法人以及其他組織權利義務的內容進行規(guī)定。這條規(guī)定使地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權限范圍進行了劃分，就是在地方立法活動過程中，如果立法內容需要涉及到增減公民、法人或組織的權利義務且制定政府規(guī)章沒有上位法的依據(jù)，應該由設區(qū)的市人大及其常委會來制定地方性法規(guī)。第二，設區(qū)的市地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章的關系?！读⒎ǚā窙]有明確規(guī)定設區(qū)的市地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章的效力高低?！读⒎ǚā分灰?guī)定省級人大常委會發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章相抵觸時，如果省級人大常委會認為地方性法規(guī)正確，省級政府規(guī)章不符合要求，則會通過地方性法規(guī)，要求撤銷或者修改省級地方政府規(guī)章。其次，省級人大認為地方性法規(guī)不符規(guī)定，則不予通過，要求修改。從規(guī)定中可以看出，雖然《立法法》沒有明確規(guī)定，但通過事后審查制度可以對兩者的立法權限范圍進行規(guī)范。（三）界定好設區(qū)的市人大及其常委會立法權限范圍。在立法地位方面，要堅持人大主導地位，使人大常委會行使人大立法權的現(xiàn)象轉變過來。在立法權限的方面，應當通過立法規(guī)定明確地方人大及其常委會的立法權限，堅持由設區(qū)的市人大對重大立法事項立法而不是將權限給人大常委會行使。對于重大立法事項也應該有正確的理解，一般來說，重大事項有三點：一是涉及地方發(fā)展的事項，二是關于人民群眾利益的事項，三是引起社會關注的事項。當然，人大立法權限也不僅限于重大事項，其他立法事項人大也可以制定地方性法規(guī)。

《中華人民共和國立法法》在今年的九屆人大三次會議上獲得通過。立法法自1993年開始起草，迄今已有7年。因其涉及一國最重要的國家權力——立法權的規(guī)范，故被稱為小憲法。法學界乃至社會都對立法法的出臺寄予厚望，期望它能在保障公民權利、規(guī)范立法活動、解決不同程度存在的立法無序、立法失范和立法沖突現(xiàn)象等方面有所作為。

立法權限的合理配置是立法法所要解決的首要問題。憲法和組織法確立了我國有權立法的主體，但未對立法權在這些主體間的分配作出規(guī)定，為日后立法實踐中出現(xiàn)的一些問題埋下了隱患。因此，立法法要致力于解決實踐中存在的立法無序、立法沖突和立法侵權等問題，首先必須解決立法權限配置這一憲法未盡的問題。

立法權限配置的基本目標，是有效地保障公民權利，促進人民民主權力的實現(xiàn)，同時，兼顧和提高行政效率。然而，立法法對立法權限配置問題的解決并不盡如人意，作為將在我國的立法權限配置中起到基礎性作用的法律，立法法有關權限配置的規(guī)定，尚不足以實現(xiàn)上述目標。這至少體現(xiàn)在以下幾個方面。

一、法律保留范圍的狹窄和模糊

立法法第8條規(guī)定了10個方面的事項只能制定法律，第九條規(guī)定了議會授權保留的范圍，從而全面確定了法律保留原則在我國的適用范圍。法律保留作為依法行政的重要原則，其基本功能在于界定行政權力必須經議會授權才能活動的范圍，從而為公民的基本權利等重要事項和對行政權力的民主控制提供有效的保障。立法法對法律保留條款的規(guī)定，意味著對行政立法權的控制已引起了立法者的高度注意，對自身所必須承擔的職責也有了較清晰的認識，這無疑具有重大意義。

然而，法律保留原則的確立，一方面，是對行政立法權的限制，在法律保留的范圍內，行政機關未經議會授權不得立法，另一方面，也意味著在保留的事項之外，行政機關獲得了無須議會授權自主立法的權力。行政機關在法律保留范圍外的事項上立法，具有權限上的合法性。因此，法律保留范圍的界定具有極其重要的意義。如對其范圍的界定失之過窄，將使行政機關獲得一些本不應由其行使的權力，或使其合法性存有爭議的權力合法化。而立法法對法律保留范圍的界定至少在以下兩個方面存在問題。

**縣、各區(qū)黨委和政府，市屬各部、委、辦、局、人民團體，各縣級事業(yè)單位、大中型企業(yè)：

堅持城市管理重心下移，下放城市管理權限，是推進城市管理體制改革，強化基層社會管理職能的重要舉措。為加快城市管理權限下放步伐，在落實首批權限下放的基礎上，經市委、市人民政府同意，現(xiàn)將我市第二批市級城市管理權限下放的主要內容通知如下：

一、有固定住所、穩(wěn)定收入人員落戶的收費及審批；

二、非直系親屬投靠落戶的收費及審批；

三、總投資在4000萬元以下的新建、改建和擴建工程的消防設計審批；

四、建筑面積在200平方米以上的娛樂場所消防審批；

我國憲法在配置立法權限時，使用了幾個不同的范疇來表達。即全國人大及其常委會行使國家立法權；國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，用“根據(jù)”原則對行政機關的立法權限作了基本的界定；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規(guī)抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權限。近二十年的實踐表明，這種劃分是比較科學的。

憲法頒布以來，我國正是依據(jù)這種劃分，開展了卓有成效的立法工作。但是，立法實踐對立法權限的劃分也提出了一些問題。立法法針對立法實踐中提出的問題，對我國的立法權限作了進一步的劃分。

一、關于全國人大及其常委會的專有立法權

在以全國人大及其常委會為核心的多層次的立法體制中，立法權限的劃分實際上是兩個方面，一是國家權力機關和國家行政機關之間立法權限的劃分；二是中央和地方立法權限的劃分。其中，確定全國人大及其常委會的立法權限，是整個立法權限劃分的一個核心問題。因為全國人大及其常委會在整個立法體制中居于最高地位，它所制定的法律是其他各種法律規(guī)范的依據(jù)和基礎，同時全國人大及其常委會對其他各個層次的立法活動享有監(jiān)督權。因此，只有確定了全國人大及其常委會的立法權限，才可能解決行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及其他立法的權限范圍問題。全國人大及其常委會的立法權限是十分廣泛的，凡是需要規(guī)范調整的事項，都可以進行立法。因此，沒有必要也不可能將全國人大及其常委會的所有立法事項都列舉出來。但為了確保重大社會關系由全國人大及其常委會制定法律調整，便于其他各個立法主體開展立法工作，立法法根據(jù)我國的政治體制和實際情況，列舉了只能由法律規(guī)定的十個方面。確立這些事項為全國人大及其常委會的專有立法權，其主要考慮是：一是要有利于人民行使國家權利，重要的事項應當由人民選舉產生的權力機關行使；二是要有利于公民權利的保護，嚴格控制涉及公民基本權利的處罰和強制措施；三是要有利于維護國家的統(tǒng)一，國內市場的統(tǒng)一，社會主義法制的統(tǒng)一，重要社會關系的調整要由法律規(guī)定；四是要有利于調動其他各個立法主體的積極性，發(fā)揮各個立法層次的作用。

二、關于行政法規(guī)的權限范圍

憲法規(guī)定，國務院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。但對如何理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”，過去在理論界有兩種不同意見。一種意見認為，除了憲法和法律明確規(guī)定可以由國務院制定行政法規(guī)的事項外，國務院還可以根據(jù)憲法規(guī)定的職權制定行政法規(guī)，只要不同憲法和法律相抵觸。職權也是制定行政法規(guī)的根據(jù)。這種觀點被稱之為“職權說”。另一種意見認為，“根據(jù)”是指憲法和法律明確規(guī)定國務院可以制定行政法規(guī)的事項，“根據(jù)”就是法律中的授權或者國家權力機關的決議、決定中的授權。認為行政機關的職權是指在哪些事項上享有管理權，而不是指享有創(chuàng)制規(guī)范的權力。這種觀點被稱之為“依據(jù)說”。兩種觀點分歧的焦點在于行政管理職權能否成為行政法規(guī)的制定依據(jù)。立法法對此爭論作了一個結論，明確了行政法規(guī)的調整范圍。第五十六條第二款規(guī)定，“行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。這種劃分采取了折衷的辦法。因為從實際情況來看，”職權說“的觀點失之過寬，把行政機關的管理職權不加分析，全部當成行政立法的范圍，混淆了行政權和立法權的性質，從長遠來看并不利于法制建設。而”依據(jù)說“又失之過窄，不利于調動行政立法的積極性，充分發(fā)揮行政立法的優(yōu)勢。行政立法的優(yōu)勢之一就是能及時應對社會生活中出現(xiàn)的新情況和新問題，而這時往往沒有依據(jù)。如某些制定法律的條件不成熟、來不及制定法律或者需要通過制定行政法規(guī)積累經驗的具體行政管理事項，如果過于強調必須有授權或者法律依據(jù)才能制定行政法規(guī)，就有可能貽誤立法時機。因此，立法法將”根據(jù)“原則作了較寬的界定。

職權法定是行政機關實施管理必須遵循的基本原則。行政機關只能行使法律明確賦予的職權，否則就是超越職權或者濫用權力。各行政機關之間只有權力清晰、職責明確、協(xié)作配合、相互協(xié)調，才有可能實現(xiàn)有效管理。否則，將嚴重妨礙政府管理的正常進行。行政機關之間權限不清、職權交叉重疊是當前我國行政管理體制面臨的突出問題。

一、行政機關間權限沖突的特點

為了適應市場經濟發(fā)展需要，我國先后經歷過多次政府機構改革，推進依法行政和建設法治政府不斷取得進展，行政機關之間的權限關系逐步走向和諧。但是，行政機關之間職責不清、分工不明，權限相互沖突、交叉重疊，權力運作不能協(xié)調一致等問題仍然比較突出。當前，行政機關之間的權限沖突具有以下特點。

1.主體多元化。行政機關之間的權限沖突既出現(xiàn)在中央國家行政機關之間，也發(fā)生在地方一級政府各有關部門之間，也可能在不同層級的地方政府之間發(fā)生，還在中央政府與地方政府之間發(fā)生。中央與地方政府之間責權不明確，機構職能雷同的問題也比較突出。該由中央管理的或者負責的未能到位，該由地方和基層負責的，中央或者地方上級又介入過多。例如，同一個違法行為，上至國務院的各部門、下至行為發(fā)生地的基層執(zhí)法機關都可以查處，造成上下執(zhí)法機關之間或相互打架、或相互推諉，或畫地為牢。

2.涉及事項廣泛化。政府行政管理特別是經濟管理領域的諸多事項都可能出現(xiàn)行政權限爭議。農產品、食品安全、農藥、汽車產業(yè)、自然保護區(qū)、水資源管理、房地產市場、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、公路、文化市場、城市規(guī)劃、金融等領域，都或多或少存在不同行政機關之間權限重復、權力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權限沖突的內容來看，行政機關之間的權限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個行政機關相互爭權，都主張對某項事務的管理權而否認對方的管理權；也可能是“消極的”沖突，即行政機關相互推諉，主張自己對某項事務無管理權而堅持對方具有管理權。從權限沖突的原因來看，行政機關間的權限沖突可能由于法律規(guī)定不明確、或者相關部門對法律理解不一致、或者法律出臺后出現(xiàn)新問題等多種情況而發(fā)生。從權限沖突的表現(xiàn)形式來看，長期以來，行政機關間的權限沖突局限于內部而未公之于眾，但現(xiàn)在行政機關間的沖突日益公開化，甚至打起了媒體戰(zhàn)。

為加快我市縣域經濟發(fā)展步伐，進一步壯大縣域經濟實力，促進全市經濟又好又快發(fā)展，市委、市政府決定將有關市級經濟管理權限下放到*經濟技術開發(fā)區(qū)、遼寧（*）沿海產業(yè)基地、*高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、仙人島能源化工區(qū)、蓋州市、大石橋市、老邊區(qū)、站前區(qū)、西市區(qū)。特提出如下意見：

一、市級下放的經濟管理權限

（一）轄區(qū)內（除黑大、沈大、沈營、營大、莊林、營柳、濱海等七條公路兩側規(guī)劃區(qū)域）由當?shù)卣顿Y建設的固定資產投資項目（黨政機關等樓堂館所除外），凡在《*市企業(yè)投資項目核準暫行辦法》（營政發(fā)〔20*〕25號）所附《目錄》規(guī)定“由市級政府投資主管部門審批”的權限（不含高新區(qū)、站前區(qū)、西市區(qū)）。

（二）轄區(qū)內（除黑大、沈大、沈營、營大、莊林、營柳、濱海等七條公路兩側規(guī)劃區(qū)域）的固定資產投資項目，凡《*市企業(yè)投資項目核準暫行辦法》（營政發(fā)〔20*〕25號）所附《目錄》規(guī)定“由市級政府投資主管部門核準”的權限（不含高新區(qū)、站前區(qū)、西市區(qū)）。

（三）轄區(qū)內（除黑大、沈大、沈營、營大、莊林、營柳、濱海等七條公路兩側規(guī)劃區(qū)域）3000萬美元以下鼓勵類、允許類直接利用外資項目核準權限（*開發(fā)區(qū)、沿海產業(yè)基地享受市級審批權限）。

（四）轄區(qū)內（除黑大、沈大、沈營、營大、莊林、營柳、濱海等七條公路兩側規(guī)劃區(qū)域）固定資產投資項目備案權限（其中工業(yè)技術改造項目在市經委備案）。