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各鎮(zhèn)黨委、各鎮(zhèn)人民政府，區(qū)委和區(qū)級國家機關各部門，區(qū)直各企事業(yè)單位，區(qū)人武部黨委，各人民團體：

為了進一步優(yōu)化整合農村土地資源，促進農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整和適度規(guī)模經(jīng)營，加快建設現(xiàn)代農業(yè)，提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平，根據(jù)《中華人民共和國農村土地承包法》及有關法律法規(guī)和政策，結合我區(qū)實際，提出如下實施意見：

一、充分認識加快農村土地承包經(jīng)營權流轉的重要意義

（一）加快農村土地承包經(jīng)營權流轉是轉變農業(yè)生產(chǎn)方式、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的必由之路。上世紀八十年代，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主的雙層經(jīng)營管理體制的施行，極大的調動了農民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，促進了農民增收和農村經(jīng)濟發(fā)展。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農業(yè)機械化水平的不斷提高，一家一戶的小田塊耕作已經(jīng)難以適應農業(yè)發(fā)展的新需求。加快推進農村土地承包經(jīng)營權規(guī)范化、程序化、制度化流轉，進一步激活土地生產(chǎn)要素，可以有效解決耕地分割零散、規(guī)模過小、效益偏低的問題，有利于促進土地、技術、資金、勞動力等資源的優(yōu)化配置，是實現(xiàn)農業(yè)生產(chǎn)集約化、標準化、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營的必然要求。

（二）加快農村土地承包經(jīng)營權流轉是推進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、促進農民增收的有效舉措。加快農村土地承包經(jīng)營權流轉，適當集中土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，可以打破一家一戶封閉式的經(jīng)營格局，有效擴大農業(yè)經(jīng)營規(guī)模，最大限度地提升土地利用水平和農業(yè)經(jīng)營效益，不斷提高農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。同時，讓農民通過經(jīng)營土地，從土地流轉中得到租金、轉包費或入股分紅等相對高于單純耕種獲得的收入，有利于提高土地產(chǎn)出效益，強化農業(yè)抵御自然風險和市場風險的能力，進一步提升農業(yè)經(jīng)營效益，促進農民穩(wěn)定增收；有利于農村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，進一步拓寬農民群眾致富增收的渠道，加快推進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農村工業(yè)化和農村城市化。

（三）加快農村土地承包經(jīng)營權流轉是加快新區(qū)建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實需要。《關中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的批準實施，使我區(qū)成為涇渭新區(qū)建設的核心板塊，也成為西安（）國際化大都市的重點區(qū)域。獨特的區(qū)位優(yōu)勢決定我區(qū)必須加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，以服務國際化大都市為方向，加快發(fā)展都市農業(yè)，著力打造精品農業(yè)和都市農業(yè)示范區(qū)。隨著新區(qū)建設的實質性推進，全區(qū)農村將成為項目建設的主戰(zhàn)場，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化步伐將不斷加快，基礎設施建設、農業(yè)龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作組織和種養(yǎng)殖小區(qū)對土地的需求日趨強烈。新形勢下，加快推進農村土地承包經(jīng)營權流轉，為新區(qū)開發(fā)建設提供充裕的土地資源，成為當前我區(qū)構建國際化大都市、加快城鄉(xiāng)一體化進程的迫切需要。

二、我區(qū)農村土地承包經(jīng)營權流轉工作的指導思想、目標任務和基本原則

（一）指導思想：圍繞建設“未來大西安現(xiàn)代化新區(qū)”和“都市精品農業(yè)示范區(qū)”的目標，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以農業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為龍頭，以現(xiàn)代都市農業(yè)項目招商為抓手，以優(yōu)化資源配置、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、提高農業(yè)生產(chǎn)效益、促進農民增收為方向，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，逐步建立“政府引導、政策扶持、集體運作、市場調節(jié)、保障配套、規(guī)范有序”的農村土地承包經(jīng)營權流轉工作機制，促進農業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化，加快推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。

（二）目標任務：經(jīng)過3-5年的努力，基本形成“權屬清晰、權責明確、體系健全、流轉有序”的農村土地承包經(jīng)營權流轉機制，基本建立服務功能完善的農村土地承包經(jīng)營權流轉市場。

（三）基本原則：

1、堅持“三個不得改變”。農村土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。

2、堅持依法、自愿、有償。土地承包經(jīng)營權流轉的主體是農戶。任何形式的土地承包經(jīng)營權流轉，都要按照法律規(guī)定，在農戶自愿前提下進行，由承包農戶自主、自愿決定流轉方式，享有全部流轉收益。

3、堅持政府引導、市場主導。土地承包經(jīng)營權流轉是市場經(jīng)濟條件下農業(yè)經(jīng)營制度的深刻變革。各級黨委、政府一方面要通過政策激勵、管理服務進行引導推進，另一方面也要積極培育完善土地承包經(jīng)營權流轉市場，充分發(fā)揮市場的主導作用。

4、堅持循序漸進、分類指導。堅持從當?shù)貙嶋H出發(fā)，不搞“一刀切”。對于尚不具備流轉條件的區(qū)域，不可運用行政手段，違背經(jīng)濟規(guī)律和農民意愿強制推行。對已具備流轉條件的地區(qū)要采用流轉雙方易于接受的流轉方式，做到因地制宜、因勢利導、有序推進，使土地流轉和規(guī)模經(jīng)營健康有序進行。

5、堅持集約經(jīng)營、規(guī)模發(fā)展。要實行連片集中布局、區(qū)域特色種養(yǎng)、專業(yè)化生產(chǎn)，加大農業(yè)項目的招商引資力度，用大項目和龍頭企業(yè)帶動土地的規(guī)模化經(jīng)營。要立足區(qū)域特色優(yōu)勢，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，加快轉移農業(yè)剩余勞動力，激發(fā)土地承包經(jīng)營權流轉的內在動力。要增加農業(yè)基礎設施投入，降低農業(yè)經(jīng)營風險，提高農業(yè)經(jīng)濟效益，逐步形成土地承包經(jīng)營權流轉的長效機制。

三、鼓勵多種形式、多種主體流轉農村土地承包經(jīng)營權

（一）鼓勵農戶依法采取多種形式流轉。引導農戶采取出租、轉包、轉讓、互換或者其他方式流轉土地承包經(jīng)營權；允許通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒丘、荒灘等農村土地，在依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證后可以流轉。家庭承包土地的承包經(jīng)營權流轉主要有以下幾種形式：

1、轉讓。即農戶將部分或全部土地承包經(jīng)營權，轉讓給本集體經(jīng)濟組織以內或以外的農戶或其他農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。轉讓后，原承包方與發(fā)包方之間在部分或者全部承包土地上的權利義務關系自然終止。

2、互換。即在同一集體經(jīng)濟組織內農戶之間為各自需要，互相交換其承包地塊的承包經(jīng)營權，流轉雙方與發(fā)包方重新簽訂承包合同。

3、轉包。即農戶將承包地的部分或全部土地的承包經(jīng)營權以一定條件轉包給本集體經(jīng)濟組織以內的農戶，原承包方與發(fā)包方的權利義務關系不變。

4、出租。即農戶將部分或全部土地的承包經(jīng)營權，租給本集體經(jīng)濟組織以外的農戶或其他農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。

5、入股。即農戶將土地承包經(jīng)營權作為股權，采取土地股份合作形式，參與不改變用地性質的農業(yè)開發(fā)經(jīng)營。

土地承包經(jīng)營權流轉形式由農戶自主選擇，農戶可自行流轉，也可以委托集體經(jīng)濟組織代為流轉。要堅決制止集體經(jīng)濟組織在組織農戶進行土地承包經(jīng)營權流轉中，采取低價租回土地，高價對外發(fā)包，中間盤剝農民利益的任何流轉形式和做法。

（二）鼓勵各類規(guī)模經(jīng)營主體參與流轉。鼓勵有資金、懂技術、善經(jīng)營、會管理的工商企業(yè)、農民專業(yè)合作社、企事業(yè)單位、龍頭企業(yè)、農技推廣機構等農業(yè)經(jīng)營服務主體，按照“公司+農戶”、“公司+中介組織+農戶”等模式，投資現(xiàn)代設施農業(yè)、休閑觀光農業(yè)、創(chuàng)辦農業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和專業(yè)小區(qū)，連片開發(fā)農戶流轉的土地。鼓勵有技術優(yōu)勢、良好信譽的專業(yè)戶和農技人員領辦、創(chuàng)辦農業(yè)規(guī)模經(jīng)營組織。鼓勵較強經(jīng)濟實力的企業(yè)進入農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，鼓勵城鎮(zhèn)干部職工以適當方式參與農村土地承包經(jīng)營權流轉，進行農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，享有與本地經(jīng)營者同等待遇。引導農民工帶資金帶技術回鄉(xiāng)開展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

（三）鼓勵通過股份合作形式流轉。土地股份合作制使農戶在家庭承包經(jīng)營基礎上實現(xiàn)了新的聯(lián)合，保障了土地由分散經(jīng)營向規(guī)?；?jīng)營轉變過程中農民的承包權、經(jīng)營權和收益權，是土地承包經(jīng)營權流轉過程出現(xiàn)的一種新形式，應大力提倡。同時，要結合本地實際，積極探索、創(chuàng)新多種土地承包經(jīng)營權流轉形式。

四、依法促進和保障農村土地承包經(jīng)營權流轉規(guī)范有序開展

在依法明確土地權屬的前提下，農村土地承包經(jīng)營權流轉應按照以下程序進行：

(一)協(xié)商。承包方與受讓方就流轉方式、期限、價格等具體條件自愿進行平等協(xié)商，達成流轉意向。農村經(jīng)營管理部門要對農民流轉土地提供政策咨詢、價格評估等指導和服務。

（二）簽訂流轉合同。在協(xié)商一致的基礎上，農村經(jīng)營管理部門向流轉雙方提供統(tǒng)一規(guī)定的合法文本格式，指導簽訂規(guī)范的流轉合同。流轉雙方可以到鎮(zhèn)農村經(jīng)營管理部門辦理鑒證手續(xù)。合同一式四份，流轉雙方各執(zhí)一份，發(fā)包方和鎮(zhèn)農村經(jīng)營管理部門各備案一份。

（三）登記。農村經(jīng)營管理部門建立土地承包經(jīng)營權流轉情況底冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經(jīng)營權證變更手續(xù)。

（四）資料歸檔。各鎮(zhèn)農村經(jīng)營管理部門要對土地流轉合同及其他規(guī)范性文件材料及時整理歸檔，并建立“一戶一表、一村一冊、一鎮(zhèn)一柜”的土地流轉臺帳制度和信息資源庫。區(qū)級農業(yè)行政管理部門要經(jīng)常對各鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權流轉合同的檔案管理情況進行檢查。

五、加大對農村土地承包經(jīng)營權流轉的支持引導

（一）理順承包關系。繼續(xù)做好二輪農村土地延包后續(xù)收尾工作，妥善解決一些地方存在的延包遺留問題，搞好土地確權登記、頒證工作，切實做到承包地塊確權、承包合同、承包經(jīng)營權證書“三到戶”，依法保障農民對家庭承包土地占有、使用、收益和流轉的權利。對目前已流轉的土地，要組織開展全面清理。凡流轉手續(xù)不全的，要按規(guī)范要求盡快補全；凡合同條款不清、標的顯失公平的流轉合同，要通過說服引導、利益平衡的辦法引導雙方修訂合同，并及時做好備案、登記和歸檔工作。

（二）搭建服務平臺。以區(qū)、鎮(zhèn)農業(yè)經(jīng)營管理部門為依托，建立土地承包經(jīng)營權流轉交易服務中心，為流轉雙方提供信息中介、價格評估、合同鑒證、檔案管理、矛盾仲裁等服務，不斷建立健全市場化土地承包經(jīng)營權流轉機制。由區(qū)農林畜牧局牽頭，區(qū)信息化辦公室配合，在區(qū)、鎮(zhèn)政府網(wǎng)站設置農村土地承包經(jīng)營權流轉信息專欄，及時土地流轉、農業(yè)招商等相關信息，向社會公開有關政策措施，使農村土地承包經(jīng)營權流轉逐步進入有序、公開、快捷的軌道。

（三）強化資金扶持。制定出臺農業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目扶持政策，區(qū)財政建立專項預算，對流轉土地發(fā)展雜果栽植、設施農業(yè)分別給予每畝100-6000元的補貼；對發(fā)展肉雞養(yǎng)殖給予最低5萬元的補貼。同時對土地規(guī)模流轉成效顯著、當年新增土地流轉面積5000畝以上的的鎮(zhèn)采取以獎代補的辦法給予獎勵。各類金融機構要加強對專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體的支持和服務，安排一定額度的信貸資金幫助解決規(guī)模經(jīng)營的資金需要，并允許規(guī)模經(jīng)營整體以聯(lián)保等形式辦理貸款手續(xù)。

（四）完善就業(yè)和社會保障。放手發(fā)展農村二、三產(chǎn)業(yè)，構建多渠道、多層次、一體化的農村勞動力轉移就業(yè)服務體系，降低農民對土地的依賴程度。引導農民有序外出就業(yè)，鼓勵農民就近轉移就業(yè)，扶持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。有機結合貨幣安置、留地安置、用地單位安置等方式，切實做好失地農民的安置工作，將失地農民納入政府的就業(yè)規(guī)劃，把各種形式增加的就業(yè)機會，無區(qū)別地向失地農民開放。對于失地農民生活特別困難的家庭要實施政府救助。逐步完善農村最低生活保障、農村社會醫(yī)療保險、大病救助、農村養(yǎng)老保險等多層次的農村社會保障體系，盡快制定和實施農民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法，擴大農民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面。逐步弱化土地的保障功能，為土地流轉提供強有力的支撐。

（五）依法調處土地流轉糾紛。區(qū)、鎮(zhèn)兩級成立土地承包經(jīng)營權流轉糾紛仲裁委員會，仲裁委員會由農林、水利、司法、信訪、國土等部門組成，辦公室及仲裁庭設在區(qū)農業(yè)部門，成員由機關相應的人員和聘請律師組成，工作經(jīng)費由同級財政解決。因土地承包和土地流轉發(fā)生糾紛的，雙方當事人可協(xié)商解決，也可請求村民委員會、鎮(zhèn)土地承包流轉服務中心進行調解；當事人不愿協(xié)商、調解或協(xié)商、調解不成的，可向區(qū)級土地流轉糾紛仲裁委員會申請仲裁，當事人對仲裁裁決不服的，可在接到仲裁裁決書之日起三十日內向人民法院起訴。

六、加強對農村土地承包經(jīng)營權流轉的組織領導

（一）健全機構，加強領導。農村土地承包經(jīng)營權流轉工作涉及面廣，政策性強，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，各級各部門必須高度重視，把此項工作列入重要議事日程，切實加強領導，精心安排部署，扎實加以推進。區(qū)委、區(qū)政府成立農村土地承包經(jīng)營權流轉工作領導小組，辦公室設在區(qū)委農工部，區(qū)農林畜牧局負責具體實施。各鎮(zhèn)黨委、政府要進一步加強農村經(jīng)濟經(jīng)營管理隊伍建設，調整充實人員，落實工作經(jīng)費，協(xié)調配合各方做好土地流轉管理工作，確保全區(qū)農村土地流轉工作有序開展。

（二）明確職責，加強協(xié)調。區(qū)農林畜牧局作為區(qū)級農業(yè)行政主管部門，要切實承擔起農村土地承包經(jīng)營權流轉的指導、協(xié)調、管理職能，制定土地流轉的總體規(guī)劃、實施步驟和相關制度，指導土地流轉合同的鑒證和管理，建立土地流轉檔案，妥善調解和處理土地流轉糾紛；國土部門要加強對農村征用占用土地的管理，防止以流轉為名，擅自改變農業(yè)用途，制止掠奪性經(jīng)營和違法用地；財政部門要為土地流轉和糾紛仲裁工作提供經(jīng)費保障，制定鼓勵土地流轉的資金扶持措施；勞動和社會保障部門要牽頭組織實施促進土地流出方勞動力轉移就業(yè)和扶持其家庭成員參加養(yǎng)老保險的政策措施；工商行政機關要積極為農民專業(yè)合作社辦理登記注冊和頒發(fā)證照，提供高效便民服務；水利、農機、金融、司法等有關部門要各司其職，通力協(xié)作，共同做好農村土地承包經(jīng)營權的流轉工作，為農村土地承包經(jīng)營權規(guī)范化、程序化、制度化流轉提供有效服務。

（三）提高認識，廣泛宣傳。各級黨委和政府要按照科學發(fā)展觀的要求，從優(yōu)化配置農村生產(chǎn)力要素、加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、構建國際化大都市、推進城鄉(xiāng)一體化的高度，充分認識加快農村土地承包經(jīng)營權流轉工作的重要性，黨政主要負責同志要帶頭學習相關政策，親自研究部署推進措施。農經(jīng)部門要定期舉辦土地承包經(jīng)營權流轉培訓，提高基層干部政策法律水平。要注重典型引導，每年每鎮(zhèn)培育2-3個典型村或大型土地流轉項目，樹立典型，總結經(jīng)驗，逐步推廣。區(qū)級新聞信息部門要加大輿論宣傳力度，采取多種形式廣泛宣傳土地流轉的意義、法規(guī)和政策，在全區(qū)形成鼓勵土地承包經(jīng)營權流轉、支持農業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的良好氛圍。