導語：如何才能寫好一篇現(xiàn)階段脫貧標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村財政；扶貧資金；運作；管理途徑

扶貧開發(fā)屬于建設(shè)中國特色主義道路的重要內(nèi)容，我國政府為此投入大量資金與人力，幫助農(nóng)村脫貧，縮小貧困地區(qū)和發(fā)達地區(qū)的貧富差距，以凸顯社會主義制度的優(yōu)越性。為了達到脫貧目的，農(nóng)村財政扶貧資金的運作和管理至關(guān)重要，其運作效率直接關(guān)系到扶貧資金利用價值的發(fā)揮出。但就現(xiàn)階段而言，農(nóng)村財政扶貧資金運作管理工作中存在一些不足之處，降低了扶貧資金的利用率，阻礙扶貧政策的落實。對此，本文探究農(nóng)村財政扶貧資金運作及管理途徑具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1農(nóng)村財政扶貧資金運作管理中存在的問題

（1）資金管理理念的偏差?，F(xiàn)階段，在進行農(nóng)村財政扶貧資金運作管理中，管理人員缺少與時俱進的管理思想，由于貧困地區(qū)農(nóng)民獲取收入能力較低，并始終采用小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式，制約有效農(nóng)村資源的挖掘和利用，制約著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。同時，在管理理念落后的情況下，農(nóng)村財政扶貧資金整體管理方向發(fā)生偏差，進而無法達到預期的脫貧效果。（2）績效考評體系不完善。在中央財政撥付給地方扶貧資金時，由于績效考評體系的不完善，仍然選擇單一化扶貧資金績效考評模式，降低農(nóng)村財政扶貧資金的綜合使用效率。在實際管理中，中央財政主要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村人均收入、人口數(shù)量和相關(guān)政策等因素考慮進行扶貧資金的撥付，沒有綜合考慮致富因素對該貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度的影響，弱化扶貧資金功能和扶貧作用，甚至會造成資金浪費的情況。同時在脫貧計劃中，一些地區(qū)以破壞環(huán)境為代價利用扶貧資金發(fā)展經(jīng)濟，為農(nóng)村獲取短期利益，但從長遠角度上看，更是加大了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展負擔。（3）資金使用不合理?，F(xiàn)階段，在進行農(nóng)村財政扶貧資金運作管理中，其使用方式存在較大的缺失和漏洞，一些地區(qū)沒有結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村收入情況和農(nóng)民利益開展資金管理工作，并和監(jiān)督部門、資金流經(jīng)部門進行利益掛鉤，以相關(guān)政府部門利益為核心進行資金管理，進而降低農(nóng)村財政扶貧資金使用效率，嚴重阻礙我國脫貧政策的落實。

2優(yōu)化農(nóng)村財政扶貧資金運作管理的有效途徑

（1）建立明確識別貧困目標機制。在進行農(nóng)村財政扶貧資金運作管理的過程中，為了提高資金利用率，要從管理理念入手，結(jié)合地區(qū)實際情況開展扶貧資金管理工作，明確制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的根本原因，并合理利用扶貧資金加以解決，提高農(nóng)村財政扶貧資金運作管理方向的明確性，進而達到脫貧目的。除了管理理念的更新之外，相關(guān)工作人員要建立明確識別貧困目標機制，打破終身制，界定扶貧界限和扶貧指標，采取國家標準與地區(qū)標準結(jié)合的方式，客觀性劃定貧困線，并適應(yīng)該地區(qū)實際經(jīng)濟發(fā)展情況，使得農(nóng)村貧困人群可以真正獲取政府財政扶持，提高資金利用率。（2）完善資金管理績效考評體系。為了提高農(nóng)村財政資金利用率，相關(guān)工作人員要完善資金管理績效考評體系，跟蹤監(jiān)測農(nóng)村財政扶貧資金使用效果，構(gòu)建陽光財政。1、公示扶貧項目與資金使用，遵循公開、公正的管理原則，借助報紙報刊或是互聯(lián)網(wǎng)的宣傳形式，公示上級批復的扶貧項目、資金分配和分配標準等信息，針對通信不發(fā)達地區(qū)，可采用集中公示方式，提高扶貧資金監(jiān)管力度。2、實行專戶管理制度與集中報賬制度，加大績效考評力度，改變傳統(tǒng)單一化考評方式，豐富考評主體，添加自評項目，防止扶貧資金侵占或是挪為他用等情況。

3、實行扶貧資金驗收制度，在了解扶貧建

設(shè)工程的基礎(chǔ)上，掌握農(nóng)村參與情況和資金投入方向，及時更新扶貧信息，并對扶貧資金利用情況進行分析研究，及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，提高扶貧資金的利用價值。4、加強農(nóng)村財政扶貧資金審計監(jiān)督，安排專門人員對財政扶貧資金使用情況進行跟蹤審計，一旦發(fā)現(xiàn)扶貧資金不合理利用，就要及時制止，以免造成不良影響。（3）應(yīng)用動態(tài)化資金管理模式。在明確農(nóng)村財政扶貧標準后，相關(guān)工作人員要引入動態(tài)化管理模式，在事前、事中、事后等環(huán)節(jié)對農(nóng)村財政扶貧資金進行全過程控制管理，提高扶貧資金利用率，進而實現(xiàn)農(nóng)村財政扶貧資金運作管理水平的提升。其具體措施可表現(xiàn)為以下幾點：第一，強化該地區(qū)信息檔案管理，逐村逐戶進行建檔立卡，明確貧困人口底數(shù)，逐一構(gòu)建包村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣地方等三級脫貧項目，明確貧困人口數(shù)量，做好資金申報、立項、審批、驗收、撥付、使用、結(jié)算以及審計等環(huán)節(jié)，安排專人負責，事后將這些信息檔案進行入賬保存，以便后期查詢。第二，合理判定脫貧成效，在公平、公正的基礎(chǔ)上，實行獎優(yōu)罰劣措施，激發(fā)管理人員積極性，提高管理效果。第三，合理利用互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建動態(tài)化貧困人口監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期檢查脫貧對象與入貧對象實際收入情況，提高農(nóng)村財政扶貧資金運作管理的綜合質(zhì)量水平。綜上所述，本文通過對農(nóng)村財政扶貧資金運作及管理途徑的研究，得出：現(xiàn)階段，農(nóng)村財政扶貧資金運作管理工作中存在資金管理理念、績效考評、資金使用方式等方面的問題，急需解決。為了提高農(nóng)村財政扶貧資金利用率，要建立明確識別貧困目標機制，完善資金管理績效考評體系，應(yīng)用動態(tài)化資金管理模式，完善資金管理體系，進而達到最佳管理效果。

參考文獻：

[1]徐彩華.河北省農(nóng)村財政扶貧資金運作管理研究[D].保定：河北農(nóng)業(yè)大學,2014.

[2]鄭成翠.山東省農(nóng)村財政扶貧資金運作管理研究[D].山東農(nóng)業(yè)大學,2015.

篇2

[關(guān)鍵詞] 海南省；貧困人口；問題；對策

[中圖分類號] F840 [文獻標識碼] B

20多年來，海南省作為我國最大的經(jīng)濟特區(qū)保持著穩(wěn)定、快速、健康的發(fā)展勢頭，已從建國初期的國防前哨站發(fā)展成為今天的國際旅游度假勝地。截至2012年底，海南省GDP實現(xiàn)2855.3億元，人均GDP達到5147美元。特別在2009年，海南省抓住機遇，全力推動海南國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，站到了一個新的發(fā)展起點上。然而，仍有一批人生活在貧困線以下，無法享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的各種益處，目前海南省貧困人口數(shù)為75萬余人。這表明，減少貧困人口、縮小貧富差距仍然是海南省未來發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。為此，本文從海南省貧困人口脫貧中存在問題入手，提出對策建議。

一、海南省貧困人口脫貧中存在問題

截止2012年底，海南省共有20個行政區(qū)劃。從貧困人口數(shù)量來看，截止2011年底，海南省為響應(yīng)國家號召，把更多低收入人口納入扶貧范圍，因此將扶貧標準從1393元增加到2650元，提高了90.2%，貧困人口從2010年的40.5萬人增加到2011年的75.3萬人，占全省總?cè)丝诘?.29%。盡管多年來海南省在脫貧工作進程上取得了顯著成效，但與《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》）總體目標還有很大差距，脫貧工作依然存在一些現(xiàn)實問題，主要表現(xiàn)在：

（一）貧困人口所在地區(qū)自主發(fā)展能力低

過去長期實行的救濟式扶貧讓海南貧困地區(qū)“習慣”等待國家援助資金，靠上級財政撥款，要扶貧資金，而不是自力更生求發(fā)展，自主發(fā)展能力低。2011年，海南省五個國家貧困重點縣（市）地方財政一般預算收入105251萬元，而地方財政一般預算支出達699741萬元，支出是收入的6.65倍，財政赤字達594490萬元，財政自給率平均只有15.04%，同比?？谑?011年財政自給率61.28%，相差46.24個百分點。在財政自給率指標上，財政自給率超過20%的縣（市）只有五指山市，為22.18%；臨高縣和保亭縣兩者財政自給率基本持平，分別為17.25%和17.92%；白沙縣的財政自給率最低，僅為9.02%；排在倒數(shù)第二是瓊中縣，為10.00%。貧困地區(qū)要從根本上擺脫貧困，關(guān)鍵在于自主發(fā)展水平能力的不斷提高。海南省貧困地區(qū)財政自給率的低下，將拖累該地區(qū)公共產(chǎn)品供給、科教文衛(wèi)、社會福利事業(yè)的向前發(fā)展，從而無法真正擺脫貧困。

（二）絕對貧困人口生存水平低下

在貧困程度的測算上，恩格爾系數(shù)是一個區(qū)域內(nèi)衡量居民生活水平高低的指標，可以直觀反映該區(qū)域貧困人口的生活質(zhì)量，是研究貧困問題不可缺少的重要數(shù)據(jù)。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的標準，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，50-59%為溫飽，40-50%為小康，30-40%為富裕，低于30%為最富裕。以2010和2011年為例，2010年海南省最低收入戶、困難戶和低收入戶三者的食物支出和總支出之比為60.83%，2011該數(shù)據(jù)為58.03%。縱向比較，2011年海南省貧困戶恩格爾系數(shù)為58.03%，相較于2010年60.83%，下降了2.8個百分點，反映了海南省這兩年盡管仍存在絕對貧困人口，但在脫貧工作上還是取得了一定的成果。橫向比較，2010年和2011年海南省貧困戶恩格爾系數(shù)分別為60.83%和58.03%，均高于同年全國41.1%和40.4%的水平，分別多出19.73個百分點和17.63個百分點，說明海南省貧困戶的生活水平落后于全國平均生活標準，處于絕對貧困狀態(tài)，基本生活缺少保障，生存受到一定威脅，絕對貧困人口生存狀況不容樂觀。

（三）貧困人口所在地區(qū)公共服務(wù)供給投入偏低

作為中國最大的經(jīng)濟特區(qū)，海南省在經(jīng)濟、旅游等方面所取得的成果有目共睹，但是公共服務(wù)供給的腳步明顯跟不上社會經(jīng)濟的發(fā)展。一段時期以來，海南省各級政府片面追求國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長，在公共服務(wù)供給方面投入的經(jīng)費明顯偏低，不符合科學發(fā)展觀全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展要求。2011年海南省地方財政用于醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出的比重為4.78%，社會保障與就業(yè)支出占財政支出比重為8.70%，此兩項指標合計占財政支出比重為13.48%，比人均國內(nèi)生產(chǎn)總值3000-6000美元階段國家31.4%的平均水平，低了17.92%。社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)投入不足會使扶貧重點縣（市）貧困人口生活水平難以提高，生活質(zhì)量難以保障。

二、海南省貧困人口因地制宜脫貧的對策

隨著2009年海南國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略及《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的，海南省委省政府應(yīng)抓住歷史機遇，根據(jù)海南省貧困人口脫貧中存在問題，結(jié)合海南省發(fā)展實際，選擇新的符合科學發(fā)展觀的脫貧對策建議。

（一）以資源優(yōu)勢促轉(zhuǎn)變

針對當前海南省絕對貧困人口生存水平低下的問題，海南省應(yīng)整合貧困地區(qū)現(xiàn)有的資源優(yōu)勢，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀為指導，通過發(fā)展促使絕對貧困人口生活水平的根本轉(zhuǎn)變?？偟膩砜矗Ｄ鲜∝毨У貐^(qū)具備以下幾個資源優(yōu)勢：一是土地和氣候資源。海南省貧困縣集中在中部五指山脈區(qū)域，實有耕地面積17.07萬公頃，且海南省地處熱帶，農(nóng)田終年可以種植，部分農(nóng)作物可實現(xiàn)一年2至3次收獲，是我國發(fā)展熱帶高效農(nóng)業(yè)的最佳地方。二是礦產(chǎn)資源。海南省目前探明礦種共有88種，礦石產(chǎn)地320處，大部分都分布在貧困地區(qū)。此外，位于省級貧困重點縣（市）東方市、以天然氣產(chǎn)業(yè)為主的化工城已初具規(guī)模，其資源可成為推動海南貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)。三是交通便捷。海南省環(huán)島高速公路1999年全線通行，貫穿白沙、昌江、東方、樂東等6個國家、省重點縣。另外，粵海鐵路的開通以及海口、三亞兩座國際機場建設(shè)的不斷完善，都表明海南具備了較為完整的海、陸、空交通網(wǎng)絡(luò)。只要充分認識、利用和發(fā)揮好這些自身資源優(yōu)勢，必將帶動海南省貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，從而提高貧困人口的生活水平。

（二）集中扶貧資金著力綜合開發(fā)

在資金使用上，建議把各類扶貧資金集中起來，按照資金使用的不同途徑，提高比例投入到貧困地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展、科技推廣和衛(wèi)生、文化等事業(yè)上。其次，要成立專門的領(lǐng)導機構(gòu)，負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)各類扶貧資金的投放和使用，保證重點扶貧項目的實施。同時，建議上級有關(guān)部門在下?lián)軐ｍ椯Y金的使用上，改革海南省原有的項目審批制度，變上報審批為上報備案，適當?shù)亟o貧困地區(qū)更多的自，從制度層面增加貧困群體獲取生存和發(fā)展的機會，擴大他們的選擇面，使其能夠長期穩(wěn)定地生活下去，直至脫貧致富。最后，海南省政府還應(yīng)從反貧困的有效治理出發(fā)，將脫貧工作重點放在關(guān)注和解決社會公平和政府轉(zhuǎn)型問題，努力實現(xiàn)公共服務(wù)的長效供給和安全保障。

（三）與時俱進創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式

隨著2009年海南國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，旅游業(yè)被確定為海南省國民經(jīng)濟新的增長點，旅游扶貧在全省得到了重點發(fā)展。將國際旅游島建設(shè)工程與脫貧工作有機結(jié)合，以旅游開發(fā)為載體，可以創(chuàng)造出以全行業(yè)旅游扶貧動員為特色的海南省旅游扶貧模式。其中，2012年經(jīng)國務(wù)院批準在海南省新設(shè)立的地級市行政機構(gòu)三沙市，可作為旅游扶貧的重點項目，以海南省政府為主導，合理編制三沙市海洋相關(guān)規(guī)劃，加強海洋環(huán)境保護，結(jié)合三沙市自然資源特點，從生態(tài)的角度，以高端島嶼開發(fā)為理念，走可持續(xù)發(fā)展的路線，發(fā)揮海南省政府創(chuàng)新職能角色，對三沙市旅游業(yè)的發(fā)展給予適度的政策扶持，在財政補貼、銀行信貸、項目安排等方面給予適度的優(yōu)惠，以旅游扶貧來拓展貧困人口的發(fā)展空間。

（四）重視科技教育事業(yè)

脫貧工作還應(yīng)重視海南省貧困地區(qū)科技教育事業(yè)，加強人力資源建設(shè)。推進素質(zhì)教育，大力發(fā)展各種形式的職業(yè)教育和成人教育，進一步鞏固九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲工作的成果，逐年減少新文盲的數(shù)量，全面提高勞動者素質(zhì)和人口素質(zhì)。要建立健全科技推廣服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變機制，穩(wěn)定和壯大農(nóng)業(yè)科技隊伍，開展科普教育和科技下鄉(xiāng)服務(wù)活動，傳授農(nóng)技知識，推廣實用技術(shù)，形成多方面、多層次的科技培訓體系，指導廣大農(nóng)民獲取農(nóng)技知識，真正掌握科學務(wù)農(nóng)技術(shù)，成為能工巧匠和生產(chǎn)經(jīng)營的領(lǐng)頭人。政府要正確引導剩余勞動力轉(zhuǎn)移，從事產(chǎn)品的儲運、加工、銷售及其他服務(wù)性行業(yè)，采取積極措施，鼓勵各類人才參與貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

綜上所述，海南省現(xiàn)階段貧困是由多個問題合力形成的貧困惡性循環(huán)。要想解決當前問題，必須對脫貧工作的艱巨性、長期性有充分的認識，以此為前提，透過多種視野，選擇符合《綱要》要求的對策建議來解決上述問題。通過政策和具體項目的實施，向反貧困目標邁進，逐步縮小貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)、貧困群體與非貧困群體之間的差距，最終從量變積累成質(zhì)變，貧困現(xiàn)象得以消除，實現(xiàn)共同富裕的目標。

[參 考 文 獻]

[1]蔣定之.2012年海南省人民政府工作報告[J].海南人大，2012（3）：14-24

[2]廖宇航.海南省城鎮(zhèn)貧困現(xiàn)象初探[J].農(nóng)村金融，2012（2）：76-79

[3]吳玨，謝祥項，范士陳.國際旅游島背景下海南旅游扶貧策略研究[J].特區(qū)經(jīng)濟，2011（5）：156-157

篇3

內(nèi)容摘要：我國最新制定的貧困線標準引起了國內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注，在肯定扶貧成績的同時，還應(yīng)看到現(xiàn)行貧困線制度存在的問題，只有不斷完善扶貧制度，科學的制定農(nóng)村貧困標準，才能準確的識別貧困人口和貧困發(fā)生率，摸清貧困規(guī)模和貧困程度，從而為我國調(diào)整扶貧戰(zhàn)略，切實做好扶貧開發(fā)工作提供政策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：貧困線 貧困人口 測定 對策

2011年11月29日召開的中央農(nóng)村扶貧開發(fā)工作會議上，中央決定將國家扶貧標準上調(diào)至2300元，比2010年提高了1026元，增幅高達80%。新的扶貧標準順應(yīng)民意，與國際接軌，有利于覆蓋更多的貧困人口，讓更多的人分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。這次調(diào)整符合我國全面建設(shè)小康社會進程中扶貧開發(fā)工作的實際，體現(xiàn)了我國政府勇于承擔社會責任，以民生為重的務(wù)實發(fā)展理念，是執(zhí)政理念的巨大進步，充分反映出政府為解決好農(nóng)村民生問題、努力縮小城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展差距的堅強決心。在肯定成績的同時，還應(yīng)看到我國現(xiàn)階段扶貧工作中存在的問題，必須進一步完善我國的扶貧制度，以使廣大貧困人口得到更好的保障。

貧困標準的現(xiàn)狀分析

（一）貧困線概述

貧困線又叫貧困標準，是指國家為救濟社會成員因自然、社會、經(jīng)濟、生理和心里等方面原因，收入減少或中斷難以維持基本生活而制定的社會救濟標準。其計算步驟是：根據(jù)維持人體正常生活所需的最低熱量攝入量2100大卡來制定食品消費項目和數(shù)量，計算出這些食品組合的消費支出，最后加上一定比例的非食物消費支出，即得出貧困線。貧困線有相對貧困線和絕對貧困線兩種。發(fā)達國家設(shè)定的貧困線我們稱之為相對貧困線，除了滿足貧困人口基本的生存需要外，還可讓他們分享社會發(fā)展的成果，提高生活質(zhì)量并解決發(fā)展權(quán)利的問題。而發(fā)展中國家設(shè)定的貧困線多為絕對貧困線，或者稱為活命線，生活在貧困線上的人是真正的絕對貧窮，緊緊滿足維持生計的基本需要。

（二）我國的農(nóng)村貧困標準

1985年，我國政府將人均年收入200元確定為農(nóng)村貧困線，把它作為識別農(nóng)村貧困人口規(guī)模和農(nóng)村貧困發(fā)生率的標準，建立了全國統(tǒng)一的農(nóng)村貧困線制度。此后，政府每年會根據(jù)當年居民消費價格指數(shù)（CPI）的變化來調(diào)整貧困線。從制度建立以來，我國的扶貧標準就一直在提高。2009年，貧困線標準提高至1196元，2010年又將這一標準提高到1274元，從1985到2010年，農(nóng)村貧困線提高了6.4倍。2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這一標準比2009年的1196元提高了92%，比2010年的1274元提高了80%，對應(yīng)的貧困人口規(guī)模增至1.28億。這次調(diào)整是我國在2008年將農(nóng)村貧困線和低收入線合并之后，第二次大幅度提高農(nóng)村貧困線。

新的國家扶貧標準相當于每天1美元，等同于聯(lián)合國千年發(fā)展目標確定的國際貧困標準。按此標準，貧困人口數(shù)量由2010年的2688萬擴大至1.28億，劇增1億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4%，占全國總?cè)丝诘慕种弧?/p>

我國現(xiàn)階段貧困線制度存在的問題

從我國政府實行扶貧開發(fā)政策以來，取得的成績舉世矚目，但也要看到，我國還是發(fā)展中國家，仍處于并將長期處于社會主義初級階段，扶貧開發(fā)工作仍是一項長期和艱巨的歷史任務(wù)，關(guān)于新的扶貧標準還存在很多問題需要進一步完善。

（一）新標準仍低于國際標準

我國的貧困標準一直偏低，造成不少人“被脫貧”。2010年，農(nóng)村貧困線調(diào)整為1274元，貧困人口為2688萬。生活在這條線上的貧困人口，每天的消費支出相當于六個饅頭，或三根香蕉，或兩個半蒜頭。新的貧困標準提高到了2300元，接近于聯(lián)合國千年發(fā)展目標確定的日均消費1美元的貧困標準，但聯(lián)合國制定的貧困標準屬于“絕對貧困”。 2008年，世界銀行將國際貧困標準從每天生活費1美元提升至1.25美元，我國制定的新標準仍低于國際標準。貧困標準的測算同樣采用國際通行的算法，但最后卻得出迥異的結(jié)果，關(guān)鍵在于計算中非食物的消費比例占到多大。美國的計算方法中，非食物消費比例占到三分之二，高于我國的三分之一，這樣就造成兩國貧困線的差距。

2011年，美國貧困人口的定義是四口之家年收入低于22314美元（見表1），按照這個標準，超過13%的美國人需要政府的幫扶。根據(jù)美國學者所做的研究，在美國的貧困家庭中，購買房子的家庭占到46%，平均每家有三個臥室、一個半浴室和一個車庫；擁有一輛汽車的家庭高達73%，其中近三分之一有兩輛或以上；貧困家庭孩子所獲取的營養(yǎng)物質(zhì)和中產(chǎn)階級家庭的孩子一樣，沒有營養(yǎng)不良，都超出標準，甚至普遍超重?？梢钥吹?，兩國貧困人口的生活狀況不具可比性。

（二）貧困人口的購買力降低

1985年，我國政府將人均純收入200元定為貧困線，到2011年提升至2300元，24年來增長11.5倍；1985年到2011年，我國GDP由7780億元增至471564億元，24年來增長60.6倍；1985年到2011年，農(nóng)村居民人均純收入由397元增至6977元，24年來增長17.6倍；1985年，貧困標準為農(nóng)村人均純收入的52%，2011年則降至33%（見圖1）?？梢钥吹?，24年來我國農(nóng)村貧困線的增幅均低于其他主要經(jīng)濟數(shù)據(jù)的增幅，貧困人口的實際購買力下降，不如從前。有專家曾以北京米價做過一項統(tǒng)計，1985年北京大米0.254元每斤，貧困線200元能買787斤大米；2009年北京大米按照2元每斤計算，貧困線1196元只能買下598斤大米。這項統(tǒng)計說明，雖然貧困線一直在提高，但貧困人口的實際購買力和生活水平卻出現(xiàn)了下降。

（三）貧困縣政策缺乏精度

我國目前的扶貧策略主要是以縣和村為單位進行的區(qū)域瞄準，目的是為了集中力量保證供給，防止扶貧資金的分散使用。這項政策在幫扶落后地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮過巨大作用。時至今日，不少貧困縣已取得了長足的發(fā)展，甚至成為經(jīng)濟強縣，貧困在當下也不再以整縣的形式呈現(xiàn)，貧困縣所覆蓋的貧困人口比例逐年下降，超過一半的貧困人口已不再集中于貧困縣，單純以縣為單位的反貧困戰(zhàn)略已不符合我國國情。2011年的“全國百強縣”名單中，3個貧困縣榜上有名，在西部百強縣、中部百強縣和東北三十強縣名單中，有十幾個貧困縣也身在其中。由于“貧困縣”所帶來的巨大經(jīng)濟和政治利益，各地都把爭取帶上并且保住貧困線帽子作為一項政績，“爭當貧困縣”、“脫貧不摘帽”、“貧縣不貧”等問題突出。

貧困線制度調(diào)整的對策與建議

只有根據(jù)我國實際情況制定農(nóng)村貧困標準，使其更具科學性，才能準確地分辨貧困人口，測定出貧困規(guī)模和貧困程度，從而為制定有效的扶貧戰(zhàn)略，有針對性的做好扶貧工作提供政策依據(jù)。

（一） 健全貧困線調(diào)整機制

貧困線的確定是實施扶貧工作的前提，因此貧困線標準要根據(jù)現(xiàn)實情況及時調(diào)整。我國政府歷來十分重視貧困線的測算方法，但未就其調(diào)整機制作出明確規(guī)定，只是簡單的與居民消費價格指數(shù)（CPI）相掛鉤。這種調(diào)整方式的缺點在于，CPI是類消費品的綜合價格指數(shù)，而食品消費卻是我國貧困線測算中的主要依據(jù)，但是食品類價格上漲速度遠超CPI，因此會造成貧困人口購買力的下降。

中國人民大學楊立雄教授建議，貧困線標準的調(diào)整應(yīng)與食物價格指數(shù)建立聯(lián)動機制，以保證貧困線的絕對購買力不下降；貧困線標準還應(yīng)與收入水平建立聯(lián)動機制，以保證貧困人口能分享社會發(fā)展成果。中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院汪三貴教授認為，應(yīng)該調(diào)整貧困線計算中的消費結(jié)構(gòu)，加大非食物消費支出的比例，并且應(yīng)該五年進行一次大調(diào)整。

我國目前的貧困線是由全國統(tǒng)一制定的一個標準，但由于我國東、西部生活成本差距大，各地政府還應(yīng)在全國標準下，根據(jù)本地的實際情況進行調(diào)整，制定出適合自己的貧困線。

（二） 調(diào)整扶貧策略以提高扶貧精度

貧困線的提高可以讓扶貧資金覆蓋更多的貧困人口，但要更精準的瞄準窮人，還需要對我國現(xiàn)階段主要以縣、村為單位的扶貧策略進行調(diào)整：第一，建立貧困縣動態(tài)評定機制，有能力脫貧致富就退出名單，使政策和資金落實到最需要的地方，以提升減貧效果；第二，關(guān)注個體，建立以戶為單位的扶貧策略，加大農(nóng)戶扶貧力度，提高精準性和資金使用效率；第三，減少扶貧參與機構(gòu)，縮減中間環(huán)節(jié)，降低成本，提高扶貧效率。

（三） 完善扶貧資金監(jiān)管機制

貧困線標準的提高不僅增加了貧困人口數(shù)量，政府扶貧資金的投入也要增加。2011年，中央專項扶貧資金達到270億元，同比增長21.25%，增量和增幅均達到歷史最高。2012年，中央財政專項扶貧資金增幅將超過20%，中央還將進一步健全財政專項扶貧資金穩(wěn)定增長機制。

隨著中央扶貧資金持續(xù)的高投入和高增長，各級扶貧開發(fā)部門應(yīng)高度重視扶貧資金的使用效率，加強對扶貧資金使用全過程的監(jiān)督管理：第一，努力創(chuàng)新監(jiān)管工作機制，探索新方法，發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用，建立問題投訴機制，引導群眾參與監(jiān)管，加大透明力度，確保公開、公平、公正；第二，明確監(jiān)管責任，實行嚴格審批的監(jiān)管制度，加大違規(guī)懲罰力度，對發(fā)現(xiàn)的問題依法依紀嚴肅處理；第三，建立扶貧資金的績效考評機制，考評結(jié)果作為下年度扶貧資金分配的重要參考依據(jù)，不斷提高扶貧資金使用效益。

（四）從根本上減少貧困群體數(shù)量

長期以來，由于分配領(lǐng)域的種種不公問題，導致我國群體之間的收入差距不斷擴大，成為社會不穩(wěn)定因素。這也成為貧困人口數(shù)量龐大的主要原因。因此，除了逐步完善貧困線制度外，還必須從根本上解決貧困人口的現(xiàn)實困境。第一，完善收入分配制度，逐步縮小收入差距，防止貧富兩極分化：著力提高勞動收入在初次分配中的比重，提高低收入者的工資水平，對收入過高行業(yè)從總量和水平兩個方面加以限制，調(diào)節(jié)過高收入，保護合法收入，取締非法收入；第二，完善社會保障制度，擴大保障覆蓋面，提高保障標準，通過社會保障達到調(diào)節(jié)收入再分配，切實解決養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、就業(yè)、低保等保障問題，讓更多的人分享改革和經(jīng)濟發(fā)展的成果，促進社會公平。

哥倫比亞大學經(jīng)濟學教授全球發(fā)展問題專家杰弗里?薩克斯在他的著作《貧窮的終結(jié)》中寫道：貧窮的終結(jié)不僅僅意味著結(jié)束極端苦難的狀態(tài)，更意味著經(jīng)濟進步的開始以及伴隨著這種經(jīng)濟發(fā)展帶給人們的信心和渴望。我國的扶貧事業(yè)已經(jīng)進入到了一個新階段，正在向更高目標邁進，在不久的將來一定能讓更多的人走上發(fā)展的階梯，分享改革開放帶來的利益與希望。

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3.楊立雄.最低生活保障制度存在的問題及改革建議[J].中國軟科學，2011（8）

篇4

縱觀我國的大學生資助政策，其主要經(jīng)歷了從20世紀50年全面加入人民助學金，到20世紀80年代中期人民獎學金與人民助學金相結(jié)合，再到后來獎學金、助學金以及學生貸款并存的階段，最后發(fā)展到當前相對比較全面的混合式的大學生資助政策，對解決高校貧困生的實際問題起到了積極的作用。經(jīng)過了多年的探索和實踐，我國高校的大學生資助政策已發(fā)展相對成熟，涵蓋了無償性的資助、有償性的資助以及獎勵性的資助等多層面，其中無償性的資助包括國家助學金、校級助學金、特殊困難補助等，有償性的資助包括大學生助學貸款、高校勤工儉學等，獎勵性的資助包括國家獎學金、校級獎學金以及各種名人獎學金等，通過這些大學生資助政策的實施，使得越來越多有困難的大學生順利完成大學階段的學習，使其能夠在還款壓力相對較小的前提下走向工作崗位，并通過自身的努力回報社會。然而，在多年的發(fā)展過程中，在高校大學生資助工作中也存在著一定的問題，對這些問題的剖析及對策的研究，對高校大學生資助工作有著積極的實踐意義。

二、現(xiàn)階段高校大學生資助工作存在的問題

一是，現(xiàn)階段高校大學生資助工作缺乏有效監(jiān)管，影響了其有效性的充分發(fā)揮。

在高校大學生資助工作實踐中，經(jīng)費的下?lián)?、發(fā)放工作是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，從國家及地方政府的要求來說，資助經(jīng)費必須做到專款專用，不得隨意地更改經(jīng)費用途、拆分資助金額，但是在現(xiàn)實中，由于缺乏有效的監(jiān)督，很多高校、班級都會出現(xiàn)將資助金額進行拆分、擴大資助比例的現(xiàn)象，這就導致了那些真正困難的大學生群體無法獲得有效的資助，讓一些并不符合資助要求的學生得到了便宜，這顯然是有悖于國家大學生資助相關(guān)政策的精神和要求的。

二是，現(xiàn)階段高校大學生資助政策實施中弄虛作假的現(xiàn)象時有發(fā)生，導致了資助政策與實際情況的錯位。

當前對高校大學生資助，一般都是通過一紙由大學生當?shù)孛裾块T開具的家庭經(jīng)濟情況證明來認定是否屬于資助的范疇，而對大學生真實的家庭經(jīng)濟情況缺乏相應(yīng)的實地考察以及其他手段的認定，因此導致了很多大學生會通過各種關(guān)系開具與真實情況不符的證明，甚至偽造假的證明以獲得資助，這就直接影響了對那些真正需要資助的大學生的資助，同時使得那些通過弄虛作假獲得資助的學生產(chǎn)生不良的做法和心理，如投機取巧、不勞而獲、揮霍等等，對大學生的成長產(chǎn)生負面的影響。

三是，現(xiàn)階段高校大學生的資助政策主要集中在經(jīng)濟方面，缺乏對大學生綜合發(fā)展的重視。

雖然經(jīng)濟幫困是解決那些貧困大學生的主要措施，也是最為實際的問題，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)階段高校管理者應(yīng)該對貧困大學生因為生活環(huán)境的變化、社會交際的變化而產(chǎn)生的精神、心理層面的變化，因為貧困大學生很容易產(chǎn)生自卑、迷茫的心理，如果不加以有效的疏導和幫助，對其的成長和發(fā)展是及其不利的。

三、高校大學生資助工作的具體對策

首先，深化對大學生資助的執(zhí)行力和完善對資助工作的監(jiān)督力度。大學生資助是高校思想政治工作的主要任務(wù)之一，它關(guān)系到貧困大學生的學習與生活，體現(xiàn)了高校教育的人性化與公平性。因此，高校在學生資助方面應(yīng)該安排專門的人員進行對資助項目進行管理，這也是資助的基本要求。而對貧困大學生的標準應(yīng)該以實際的執(zhí)行情況為標準，比如資助的經(jīng)費、管理制度和發(fā)放的形式等等，高校在考核貧困大學生的過程中應(yīng)該確保情況的真實性，杜絕徇私舞弊的現(xiàn)象存在，讓助學金真正幫助到需要的大學生，讓學生享受到美好的大學時光。

篇5

關(guān)鍵詞：貧困；農(nóng)村扶貧；城鎮(zhèn)扶貧；中央與地方

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A文章編號：1671-1297（2008）07-08-01

一、我國用于扶貧的公共財政項目和資金支持

（一）我國用于公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付資金情況

我國公共財政支出結(jié)構(gòu)中，支持政府扶貧的專項資金主要包括中央財政扶貧專項資金、地方配套扶貧資金和針對貧困個人的社會保障（包括社會福利和社會救濟）支出，均屬財政轉(zhuǎn)移支付。

（二）農(nóng)村扶貧計劃

農(nóng)村扶貧政策主要靠中央政府出資和規(guī)劃，表現(xiàn)為以下四個特點：

一是將地區(qū)經(jīng)濟增長和貧困人口脫貧結(jié)合，通過地區(qū)經(jīng)濟增長為貧困人口提供各種市場機會和就業(yè)機會；二是從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，針對有勞動能力和生產(chǎn)資料的貧困人口，通過支持貧困地區(qū)和貧困人口的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種創(chuàng)收活動來提高收入消費水平，同時通過農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件；三是區(qū)域瞄準，確定592個貧困縣，中央絕大部分扶貧項目和投資主要針對貧困地區(qū)，而不是直接針對貧困家庭和貧困人口；四是政府主導與社會參與結(jié)合，1998～2001年中央和地方政府財政投入占扶貧總資金約為83％，并制定扶貧政策；政府鼓勵民間慈善機構(gòu)的援助，與政府扶貧相比，民間扶貧規(guī)模小，其活動比較專一，集中在有優(yōu)勢的專業(yè)領(lǐng)域，更具創(chuàng)造性和效率。

2001年我國制定的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》縮小瞄準區(qū)域，確定14.8萬個貧困村，將整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞務(wù)輸出轉(zhuǎn)移作為新的扶貧干預途徑。

（三）城鎮(zhèn)扶貧計劃

城市扶貧主要針對失業(yè)下崗職工及處于社會底層缺乏工作能力的人群，須由地方政府負責建立有效的社會保障制度。城鎮(zhèn)最低生活保障制度是城市扶貧的最主要手段之一，低保資金來源于地方財政部門，納入財政預算并列為社會救濟專項資金支出，由地方民政部門進行工作管理。不同城市低保的覆蓋范圍和補貼標準差異較大。到目前為止，城市低保制度已經(jīng)基本覆蓋了所有城市和縣政府所在地鎮(zhèn)。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2004年3月，全國936萬城市居民家庭中的2249萬人正在享受低保補貼。

截至2003年底，全年我國各級財政支出最低生活保障的資金達156億元。

二、對我國公共財政支持扶貧的政策建議

（一） 加大公共財政扶貧資金的投入

一方面，從國際比較角度看，1997年美國的貧困發(fā)生率約為13.8%(處于貧困線以下的人口占總?cè)丝诒戎?，援助貧困人口的財政支出占聯(lián)邦總支出的比重為12.94%，資金供給比重與貧困人口需求比重相當，而1999年，我國中央三項扶貧資金僅占中央財政總支出的1.98%，當年貧困發(fā)生率約為9％，資金供給遠遠不及貧困需求。另外，前文提到我國的貧困線標準低于國際標準，如果按國際標準劃定貧困人口比例，那么我國的貧困發(fā)生率肯定高于9％。

另一方面，我國扶貧政策著重傾向于解決農(nóng)村貧困區(qū)域的發(fā)展問題，而針對農(nóng)村貧困人口的無償投入存在較大缺口。據(jù)我國扶貧專家估算，要穩(wěn)定地解決一個農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，年人均資金投入一般應(yīng)達到1500～2000元（世界銀行標準為年人均5000元）。筆者按人均1500元計算，2004年初農(nóng)村貧困人口為2900萬則應(yīng)投入435億元，而當年中央財政扶貧投入為122億元，加上地方配套資金（假設(shè)地方均實現(xiàn)30％的配套額，實際僅為15％～17％）和扶貧貸款約為200億元，2004年扶貧資金缺口至少約為75億元。

同時，地方配套資金不及要求比例，且扶貧專項資金漏出問題嚴重。我國地方政府對中央專項扶貧資金的配套額均未達到30％的要求，同時省級財政又要求貧困縣及所在市提供配套金，市縣兩級財力不足以支持配套資金是普遍存在的，因此筆者建議降低30％的配套標準，通過中央加大轉(zhuǎn)移支付力度確定其扶貧的主導地位。

（二）需要基本的社會保障項目對城鄉(xiāng)扶貧進行補充

在農(nóng)村地區(qū)，中國農(nóng)村家庭在面臨各種風險時非常脆弱，有證據(jù)表明疾病和殘疾已成為重要的致貧因素，巨額醫(yī)療費用或勞動能力的喪失使許多家庭陷入貧困。因此農(nóng)村地區(qū)急需建立基本的社會保障體系，特別是最低生活保障補助和基本醫(yī)療保險制度。目前全國有2000多個縣級行政機構(gòu)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，保障對象達985萬人，約占農(nóng)村貧困人口總數(shù)的42%。筆者認為，最低生活保障制度是解決貧困生存生活基本問題的首選保障方法，只有保障了其生存權(quán)，其他扶貧措施才能收到相應(yīng)的效果。在農(nóng)村地區(qū)，政府需加大社會保障支出，立即在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，特別是“八七計劃”劃定的貧困縣，關(guān)注已脫貧和尚未脫貧人群。

城市扶貧應(yīng)更加關(guān)注階層貧困人群，主要通過社會保障的完善將不同的貧困群體納入保障體系，特別是老年人的養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民的社會保障和農(nóng)民工的社保問題等。

參考文獻

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[2]蔡榮鑫.國外貧困理論發(fā)展述評[J] ，經(jīng)濟學家，2000，(2).

篇6

關(guān)鍵詞：高校；高學費、高補助政策；貧困學子；證偽

中圖分類號:G521 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0238-02

中國在1997年開始建立高等教育收費制度，自1999年以來，伴隨著高等教育規(guī)模的迅速擴大，政府財政補貼相對不足，學費出現(xiàn)快速上漲的勢頭，截至2006年，中國公辦本科院校的收費標準均值已達到4 343.2元/年。而2005年中國城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入為10 493元，農(nóng)民人均工資收入僅為1 175元?？梢姡袊斍案咝W費水平已處于高位，家庭承擔難度在不斷加大，高學費把很多本應(yīng)接受高等教育的貧困學子拒之門外。但目前國內(nèi)有少數(shù)學者認為“窮人上不起學是因為學費太低”，提倡繼續(xù)增加高校學費，按一定比例將學費用于助學金，這樣就能解決窮人上不起學的問題。這種思想與西方的“高學費、高補助”政策如出一轍， 但在西方廣泛運用并取得良好效果的政策能否適用于中國當前的高等教育形勢？事實上，在現(xiàn)今中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，各種社會問題、經(jīng)濟問題不斷凸出，“高學費、高補助”政策有益于貧困學子的論斷無論在經(jīng)濟理論上，還是現(xiàn)實實踐中都是不能成立的，能使所有窮人上得起學是不可能實現(xiàn)的，最終的結(jié)果只能剝奪窮人受教育的權(quán)利致使其最終喪失脫貧致富的動力，中國的社會問題將會更加嚴重，社會發(fā)展將會更加不公平。

一、“高學費、高補助”政策不益于貧困學子的理論分析

1.無法達到“怕累托改進”的效果

提高學費是高校改革的一個方面，改革本身就是一個帕累托改進的過程而不是怕累托最優(yōu)，我們不可能不觸動所有人的利益而使任何一個人的境況都變好，我們要做的只能是使少部分人的利益受損而使大多數(shù)人的境況得到改善。但現(xiàn)在來看，提高學費觸動的卻是大多數(shù)人的利益。Carolyn

P. Griwold &Ginger Minton Marine[1999]認為，“高學費、高補助”政策有益于低收入學生是以犧牲中等收入學生為代價的。而中等收入家庭的學生無疑是高校學生的主要群體，況且“高補助”能否覆蓋所有貧困學生仍是不定之論，可見，提高學費除了不會影響高收入家庭學生之外，會觸動大多數(shù)學生的利益，甚至使他們的境況變得更糟。

2.“馬太效應(yīng)”抵消了“滴流效應(yīng)”的作用

“提高學費，然后規(guī)定學費多少比例必須用于助學金，這樣就能解決窮人上不起學的問題”這無疑體現(xiàn)了“劫富濟貧”的思想，把富人的錢拿出來救助窮人，把這個思想擴大一下就是經(jīng)濟學理論中的“滴流效應(yīng)”，是指經(jīng)濟發(fā)展的初期不可避免的存在貧富分化和不平等，收入分配不公有利于資本的形成和經(jīng)濟的增長。因為只要經(jīng)濟增長中直接受益的富有階層有了足夠的經(jīng)濟實力，就會擴大就業(yè)，增加貧困者對生產(chǎn)要素所需的提供，這樣經(jīng)濟發(fā)展的成果最終會滴落到窮人身上。但“馬太效應(yīng)”即富者更富，貧者更貧，同樣作用于分配領(lǐng)域，并且在現(xiàn)階段中它的作用明顯大于“滴流效應(yīng)”。如果提高學費后，能使富人的錢全部用于資助所有的貧困學生，而且使他們的狀況比不增加學費時還要好，那“滴流效應(yīng)”無疑是成功的，但是還有更大的可能出現(xiàn)，那就是因為高昂學費把越來越多的貧困學子拒之門外，他們沒有機會享受“高補助”的待遇，不能通過接受高等教育而擺脫貧窮的命運，而有能力支付高昂學費的富人享受到了高質(zhì)量的教育，提高了自身的素質(zhì)，在市場競爭中獲得更好的收入。這時“馬太效應(yīng)”就抵消了“滴流效應(yīng)”。

3.“價格歧視”下增加的福利流入高校而非受助學生

“高學費、高補助”政策在微觀經(jīng)濟學領(lǐng)域中可視為一種“價格歧視”，富有的學生對享受高等教育的支付意愿高于貧困學生。通過收取高學費并有選擇的提供助學金，高校實際上是根據(jù)高等教育的消費者――學生對享受教育的評價來向他們收取費用，這種行為與價格歧視的壟斷者的行為如出一轍。而且目前，高等教育產(chǎn)業(yè)是一個壟斷產(chǎn)業(yè)，并非所有學校都可介入，其需求彈性相對較低，消費者不具備對教育消費討價還價的能力。壟斷者通過實行價格歧視，可剝奪所有消費者剩余，雖然價格歧視可以增加經(jīng)濟福利，但表現(xiàn)的是生產(chǎn)者剩余更高而非消費額者剩余更高。可見，“高學費、高補助”政策的真正受益方并非貧困學子而是高校本身，此政策只是高校成本補償?shù)挠欣绞剑荒苡行Ы鉀Q貧困學生上不起學的問題。

4.從“斯勒茨基方程”看“高學費、高補助”政策的效果――使所有學生的境況都變壞

“斯勒茨基方程”表明需求的總變動等于替代效應(yīng)和收入效應(yīng)的和。高等教育可視為一種正常商品，即收入增加，對高等教育的消費支出也會增加，那么，替代效應(yīng)和收入效應(yīng)的作用方向就會相同，價格上升意味著需求會因替代效應(yīng)而下降，同時也意味著收入相對減少，需求也會下降，這兩種效應(yīng)相互加強，共同作用于總需求的下降。高校提高學費，學生會選擇其他教育方式，這種替代效應(yīng)使高等教育需求減少，同時學費的提高也意味著家庭收入的相對減少，產(chǎn)生的收入效應(yīng)同樣影響需求。那么，如果高校實行高補助政策，能否挽回需求減少的狀況并改善受助學生的境況呢？以下將以“斯勒茨基方程”為基礎(chǔ)，在既定約束條件下，分析消費者的偏好變化情況。為簡化起見，假設(shè)所有增收的學費都用于資助所有的學生，假設(shè)高等教育收費價格從p上升至p′（p′= p+ t），受教育者由x減為x′，高校提高學費得到的收益是R = t x′= （p′- p）x′，y表示受教育者在其他方面的支出，并規(guī)定價格為1，那么最初預算約束為px+y=m，而提高學費并接收到補助后的預算約束將為（p+t）x′+ y′= m+t x′，消去方程兩邊的t x′，得到 p x′+y′=m，可見，（x′，y′）在最初的預算約束下是可以支付的起的，但消費者卻最終選擇了（x，y），所以事實一定是對（x，y）的偏好超過對（x′，y′）的偏好，即“高學費、高補助”政策實施后，受教育者的境況變壞了。

二、“高學費、高補助”政策有益于貧困學子證偽的現(xiàn)實分析

1.“三座大山”抑制總需求和經(jīng)濟增長，不利于社會的發(fā)展

住房、醫(yī)療、教育這三座大山是促使中國居民儲蓄率不斷增加，國內(nèi)需求嚴重不足的根本原因。而中國現(xiàn)在正在積極尋求穩(wěn)定房價，健全醫(yī)療保障制度的政策措施，這時再增加學費無疑是有悖于國家政策的初衷。三座大山的日益沉重加大了居民的支出預期，致使城鄉(xiāng)居民的消費傾向呈明顯下降趨勢，社會需求將明顯不足，而中國現(xiàn)階段人民幣升值的壓力不斷加大，出口優(yōu)勢會逐漸弱化，唯有打開內(nèi)需才是應(yīng)對人民幣升值下經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。

2.教育是個特殊的產(chǎn)業(yè)，不能市場化

在中國漸進改革的今天，如果教育等同于其他產(chǎn)業(yè)，改革也圍繞市場化進行，那么我們的社會將會離公平民主越來越遠。增加學費增加了中低收入者的負擔，影響了他們的消費水平，日益高昂的學費使越來越多的貧困學子不能享受高等教育，喪失了擺脫貧困命運的機會。所有這一切，都有待于我們對市場經(jīng)濟的加深認識。市場經(jīng)濟的建立不是把所有的領(lǐng)域都交給市場，這是對市場經(jīng)濟的錯誤理解。在市場經(jīng)濟中政府的定位問題是一個關(guān)鍵，正是由于市場機制的缺陷，政府才應(yīng)該積極發(fā)揮作用，以彌補市場經(jīng)濟的不足，政府的作用就是要有效地提供公共產(chǎn)品，并消除因市場機制所帶來的分配不公，而不是使這種分配不公愈演愈烈。教育改革的最終就是使教育成為準公共產(chǎn)品，使大多數(shù)學生有能力支付學費，承擔部分高校成本補償，而不是市場經(jīng)濟下追求利潤最大化。

3.“高學費、高補助”政策實施難度很大

如果增加學費，增加多少？拿出多少用于助學金？能保證所有的貧困學生都能收到資助嗎？如何監(jiān)督這部分資金是否落實到位？怎樣確定學生家庭是否貧困？這一系列的問題都將會使這項政策實施難度加大，可見它不具有明顯的現(xiàn)實意義。即使這一切都落實到位，那么實施成本會是多少？據(jù)了解，吉利控股集團向社會捐助5 000萬用于貧困學生上學，為了監(jiān)督這筆資金落實到位，后期監(jiān)督成本就高達200萬。高校能夠在較低的監(jiān)督成本下加強政策的實施到位，還是最終利益都流向了別處，一切皆是不確定性。

4.只能加大貧富差距，加劇社會不公平

在當今知識經(jīng)濟時代，教育是縮小貧富差距的重要途徑之一。只有通過接受教育，才能豐富勞動者的知識，提高勞動者謀生的能力。據(jù)聯(lián)合國的一項調(diào)查顯示：大學畢業(yè)的勞動者所創(chuàng)造的價值是小學畢業(yè)的勞動者的2.1倍，是初中畢業(yè)勞動者的1.4倍，是高中畢業(yè)勞動者的1.2倍。所受教育程度對勞動生產(chǎn)率增長的貢獻如下表所示：

知識水平對勞動生產(chǎn)率增長的貢獻

資料來源：聯(lián)合國一項調(diào)查，轉(zhuǎn)引自 郝鐵川《人才強國：一項重大的戰(zhàn)略決策》載《人民日報》2003年12月30日。

使所有不同收入家庭的孩子都能接受良好的教育是衡量社會公平與否的重要標準。提高學費，使眾多貧困學子無法通過享受教育擺脫貧困，而高收入家庭的學生卻可以盡享教育帶來的高素質(zhì)、高收入。這樣貧者更貧、富者更富的局面只能深化社會矛盾，加大貧富差距。據(jù)美國《基督教科學箴言報》2005年6月30日報道，美聯(lián)儲主席艾倫?格林斯潘最近也表示，解決美國日益嚴峻的貧富差距問題的辦法不是沒收富豪的游艇，而是提高教育水平。經(jīng)濟學家林毅夫在名為《經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和“十一五”規(guī)劃》的文章中，也認為：“中國當前貧富差距的主要矛盾不在于富人太富，而在于窮人太窮。”解決問題的關(guān)鍵是“窮人致富”。而窮人致富的根本途徑是享受高等教育，讓更多的窮人接受教育，不會因為貧困交不起學費而喪失受教育和擺脫貧困的機會。

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篇7

關(guān)鍵詞：防風固沙；建設(shè)；對策；內(nèi)蒙古

中圖分類號：U418文獻標識碼：A文章編號：1674-9944（2013）10-0068-02

1引言

在現(xiàn)階段的研究中，我國的防風固沙技術(shù)有了很大的提升，如在涵養(yǎng)水源方面，不僅突破了原有的一些技術(shù)性難題，同時能夠針對內(nèi)蒙古地區(qū)的具體環(huán)境進行應(yīng)用。除此之外，新樹種的開發(fā)也成為現(xiàn)階段重要的防風固沙的對策。內(nèi)陸地區(qū)的一些樹種雖然具有較好的效果，但在移植到內(nèi)蒙古地區(qū)之后，由于外部環(huán)境的不適應(yīng)，同時自身條件比較脆弱，因此成活率較低，未達到防風固沙的效果。新樹種的研究和開發(fā)就是為了克服這一難題。本文就加強我國內(nèi)蒙古地區(qū)防風固沙工程建設(shè)的對策進行一定的分析。

2內(nèi)蒙古巴林右旗活沙障造林模式

在現(xiàn)階段的發(fā)展中，內(nèi)蒙古赤峰市的防風固沙工程可以稱之為全省的標桿性方式。相對于其它地區(qū)而言，赤峰市的巴林右旗地區(qū)，在防風固沙的工程建設(shè)中，采取了活沙障造林模式。充分符合本地區(qū)的實際情況，而且在很多的方面都達到了較為理想的效果。主要措施為：在降水較好的半干旱地區(qū)的低緩流動沙丘，以及平緩起伏的流動沙地上，選用萌蘗性強的灌木樹種進行高密度扦插造林，先期形成活體沙障固沙，將流沙一次固定，而且障間還可進一步發(fā)展喬、灌、草植被。從客觀的角度來說，這種防風固沙模式的應(yīng)用不僅考慮到本地的實際發(fā)展情況，同時對未來的情況也有一定的考慮。比方說，采用此種方法進行防風固沙，能夠?qū)⑵胀ǖ纳痴峡焖僬媳?，并且能夠防止風蝕的作用。另一方面，此種方式能夠自我繁育，在成本上有很大的節(jié)約。免于了普通沙障間隔一段時間，就需要重設(shè)一次的弊端。綜合來說，巴林右旗所采用的防風固沙模式，是一種再生、并且能夠持續(xù)應(yīng)用的經(jīng)濟型模式。

3中溫帶半干旱區(qū)防沙治沙典型模式

3.1內(nèi)蒙古伊克昭盟飛播模式

內(nèi)蒙古地區(qū)的很多部落都受到了嚴重的風沙侵蝕，隨著時間的不斷推移，在客觀上形成了不同的特點。就目前的情況而言，內(nèi)蒙古伊克昭盟飛播模式在應(yīng)對風沙侵蝕的過程中，展現(xiàn)出了較好的效果，而且這種模式還在不斷的深化、加強。從操作層面來講，飛播是實現(xiàn)快速綠化的可行手段，覆蓋范圍廣，效率高、效益大，利用沙地飛播技術(shù)不僅可大面積治理流動沙地，還可快速治理日益嚴重的退化、沙化草場。這種方式可以在短時間內(nèi)將大部分的沙化地區(qū)控制，在成本上有一定的節(jié)約，變相遵循了國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。另一方面，現(xiàn)階段的飛播模式相對于過去來說，有了很大的改進，例如內(nèi)蒙古赤峰市翁牛特旗等地近年使用一種新研制的噴播機形成了一套近似飛播的噴播技術(shù)。該機由履帶拖拉機牽引，噴灑部件為旋轉(zhuǎn)部件，播幅50m，可在流動沙丘上進行播種作業(yè)，播種質(zhì)量優(yōu)播。在良性循環(huán)的作用下，相信內(nèi)蒙古的很多地區(qū)都能夠良好地進行防風固沙工程的建設(shè)，并且在不遠的未來，將風沙侵蝕嚴重的地區(qū)，恢復成原有的面貌。

3.2內(nèi)蒙古伊克昭盟林業(yè)治沙研究所的柳樹高桿造林治沙與頭狀作業(yè)模式

在內(nèi)蒙古伊克昭盟地區(qū)，由于風沙侵蝕現(xiàn)象比較明顯，而且部分地區(qū)呈現(xiàn)出了一定的沙漠化狀態(tài)。為了保證子孫后代有一個良好的生存環(huán)境，此地區(qū)在防風固沙工程建設(shè)的探索中，從多個角度出發(fā)，多數(shù)的科研人員和專家認為，單一的模式和方法并沒有辦法完全的防止風沙侵蝕情況的加劇，而且隨著時間的推移，社會經(jīng)濟的不斷增長，很多地區(qū)的風沙情況一定會愈加嚴重。從客觀的角度來說，在地下水位埋深淺的半干旱沙區(qū)，可以營造生長快、材質(zhì)好、用途廣的旱柳。選擇旱柳優(yōu)樹上符合規(guī)格的健壯枝條，進行高桿造林，其后進行頭狀作業(yè)經(jīng)營，同時實現(xiàn)沙地治理與開發(fā)利用。在今后的工作中，有效地采用這種模式進行防風固沙工程的建設(shè)，相信能夠在整體的效果上較為理想。

3.3內(nèi)蒙古伊克昭盟草庫倫建設(shè)模式

隨著現(xiàn)代化建設(shè)的不斷健全和發(fā)展，內(nèi)蒙古針對風沙侵蝕的特點，在防風固沙工程建設(shè)的過程中，開發(fā)研究出了草庫倫建設(shè)模式。這種模式能夠根據(jù)不同地區(qū)的不同情況，在不同程度上進行應(yīng)用?，F(xiàn)階段的內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟方面有很大 增長。無論是居民的生活環(huán)境還是生活質(zhì)量，都有了大幅度的提升。鑒于這樣的情況，必須將防風固沙工程的建設(shè)進一步深化，原有的一些方法和措施雖然起到了較好的效果。但是在主觀上，依然有很多的地區(qū)在遭受風沙侵蝕，環(huán)境急劇惡化。草庫倫模式針對每個地區(qū)的不同風沙侵蝕情況，有效開展建設(shè)“水、草、林、料、機”五配套草庫侖為重點的建設(shè)工作，不僅有效地防止草原退化，土地沙漠化，而且促進和保證經(jīng)濟快速發(fā)展。要技術(shù)措施包括：因地制宜地開展水利建設(shè)；建設(shè)防護林帶生產(chǎn)體系；種植（補播）優(yōu)良牧草；大面積開展防除毒害草以及建設(shè)農(nóng)牧林綜合開發(fā)基地等多項治理。

4內(nèi)蒙古敖漢草牧場防護林建設(shè)模式

內(nèi)蒙古伊克昭盟的成功代表著內(nèi)蒙古的其它地區(qū)同樣可以針對自身的優(yōu)勢進行防風固沙工程的有效建設(shè)。對于現(xiàn)今的情況而言，在客觀上，內(nèi)蒙古地區(qū)的跨度較大，風沙侵蝕情況地區(qū)間的劃分明顯；主觀上，人們的生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境已經(jīng)遭到了嚴重的破壞，必須進行有效處理，只有在兩個方面都進行一定的努力，才能將內(nèi)蒙古整體的風沙侵蝕情控制在一個較小的范圍以內(nèi)，同時逐漸的改善環(huán)境。本文認為，為了保證廣大草牧場的可持續(xù)發(fā)展，防治草場退化，提高產(chǎn)草量，改善牧場環(huán)境，促進畜牧業(yè)的發(fā)展，必須從改善農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境入手，采用抗旱造林技術(shù)，大力種樹種草、建造牧場防護林，建立保農(nóng)促牧的綠色屏障。在今后的工作中，要著重將防護林的建設(shè)放在工作的首位，只有在外部的環(huán)境上獲得一個較強的保障，才能在內(nèi)部的防風固沙方面獲得較大的成果。

5內(nèi)蒙古赤峰市敖漢旗抗旱造林模式

內(nèi)蒙古地區(qū)由于地理位置比較特殊，因此在進行防風固沙工程建設(shè)的過程中，需要采取一些針對性的措施，將每一次的建設(shè)成果有效鞏固，避免反復的情況發(fā)生。在這一方面，赤峰市敖漢旗達到了相關(guān)的標準，當?shù)卦趯嶋H的發(fā)展中，利用機械或人工開溝，并在溝內(nèi)植苗造林，采用本模式造林，可使造林成活率達到95%以上，并顯著提高樹木生長的速度。通過這種方式能夠在較短的時間內(nèi)獲得一定的成果，并且將風沙侵蝕盡快的控制住，為日后的工作提供一定的便利。除此之外，抗旱造林模式因為造林成活率較高，在內(nèi)蒙古地區(qū)被廣泛的采用，再加上國家政策和技術(shù)上的大力支持，因此現(xiàn)階段的赤峰市敖漢旗基本上已經(jīng)脫離了原有的風沙侵蝕狀態(tài)，展現(xiàn)出了較好的生活和生產(chǎn)環(huán)境。相信在未來的日子中，還會有一個更大的成就。

6內(nèi)蒙古翁牛特庭院經(jīng)濟開發(fā)模式

在一般人看來，所謂的防風固沙就是植樹造林等一系列的單純性措施，但現(xiàn)階段的社會環(huán)境處在高度的經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)，任何一項工作都要建立在促進經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古在我國的領(lǐng)土面積中占有不少的比重，而且很多的大型企業(yè)都在內(nèi)蒙古，比方說伊利、蒙牛一類，或者鄂爾多斯、恒源祥等等。這些企業(yè)的良好發(fā)展都需要有一個好的生態(tài)環(huán)境。為了避免社會經(jīng)濟因為自然環(huán)境的破壞而受到較大的重創(chuàng)，因此必須將防風固沙工程的建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展有效聯(lián)系在一起，這樣才能形成一個符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的良性循環(huán)。在這方面，內(nèi)蒙古翁牛特庭院經(jīng)濟開發(fā)模式可以說是代表性的杰作。為脫貧致富，改變沙區(qū)面貌，利用太陽能、沼氣，以庭院為單位，發(fā)展“四位一體”庭院生態(tài)經(jīng)濟。即將暖溫室、沼氣池、豬舍、廁所4種利用方式組裝在一起，以太陽能為能源，以沼氣能為紐帶，以薄膜溫室種植蔬菜，以塑料暖棚養(yǎng)豬為手段。通過發(fā)展“四位一體”的庭院生態(tài)經(jīng)濟，這一地區(qū)的風沙侵蝕情況不僅有效改善，而且經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出了很大的上升趨勢。

7結(jié)語

本文對加強我國內(nèi)蒙古地區(qū)防風固沙工程建設(shè)的對策進行了一定的分析，從現(xiàn)有的情況來看，內(nèi)蒙古的多數(shù)地區(qū)都能夠按照自身的特點進行改進，同時無論是整體效果還是局部效果，都達到了一個較為理想的狀態(tài)。在今后的發(fā)展中，我們需要針對防風固沙工程建設(shè)中的具體問題進行解決，采用針對性的措施，將一些細節(jié)做好。只有這樣才能將內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境有效改善，促進居民生活和工作的可持續(xù)發(fā)展。

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篇8

關(guān)鍵詞：食品安全；政府監(jiān)管；政府職能

一、引論

俗話說“民以食為天”，食品安全是一個十分重要的課題。食品是關(guān)系到人類在社會上生存繁衍、國家安危、政治穩(wěn)定、社會發(fā)展的基本生活必需品。改革開放以后，我國的經(jīng)濟進入一個新的發(fā)展階段，人們的生活發(fā)生了翻天覆地的變化，隨著社會的進步和經(jīng)濟生活水平的提高，大多數(shù)家庭已經(jīng)擺脫貧困進入小康水平，隨之對基本的生存物質(zhì)要求更多更為講究。人們要求的不僅僅是能夠吃得飽、吃得好，現(xiàn)在更為關(guān)心的是吃得健康、吃得安心。為了規(guī)避食品風險，即使在食物供應(yīng)及其貧乏的遠古時代，人們也不會主動使用對自己身體健康有不良影響的含有毒素抑或其他有害物質(zhì)的食品。但是自20世紀90年代以來，世界范圍內(nèi)頻頻發(fā)生食品安全事故，例如英國的“瘋牛病”、比利時的“二惡英”、日本的“雪印”牛奶等大規(guī)模食品中毒事件，給世界各國敲響了一個警鐘，同時也讓人們更加清楚地認識到，食品質(zhì)量安全制度以及體系建設(shè)的加強和健全是多么的重要。

隨著食品安全問題的層出不窮的出現(xiàn)，表明了誠信的缺失、道德的滑坡已到了很嚴重的地步。中國的食品問題急需解決，加強政府食品安全監(jiān)管迫在眉睫。

二、我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問題

市場的有序進行，食品安全的發(fā)展離不開政府職能的發(fā)揮和監(jiān)管手段的進行。比如充分發(fā)揮綜合監(jiān)督的職能，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的職能，充分發(fā)揮依法組織查處重大事故的職能等。但是現(xiàn)階段我國的食品安全監(jiān)管還有不足之處，存在著一些問題。

（一）監(jiān)管體制不適應(yīng)開放的市場

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，政府監(jiān)管食品安全的手段也需要多元化和法制化。這需要改變政府職能，有強制性走向服務(wù)性。但現(xiàn)實中，政府部門在食品監(jiān)管往往是：“十個‘婆婆’管不了一個食品” 。按照現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制，我國的食品監(jiān)管主要有相應(yīng)的部門進行監(jiān)管，主體多元化，存在監(jiān)管工作交叉重復，加之隨著市場的發(fā)展，很多新的食品涌入，這都需要政府職能、監(jiān)管手段的改變和不斷的更新。而我國的監(jiān)管體制還處于原先的水平，設(shè)備陳舊、檢測體系和標準體系落后、監(jiān)管手段老化，監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不合理，這種監(jiān)管體制已經(jīng)不適應(yīng)目前越來越開放的市場，不僅增加了部門、增加了人員，同時帶來了一個最大的惡果：有利的事情大家上，無利的事情大家躲，使得食品監(jiān)管權(quán)威性降低。

（二）監(jiān)督檢查在食品安全事件之后

近幾年發(fā)生的食品安全事件中，無一例外體現(xiàn)出了政府監(jiān)管職能的缺位和缺失。最近一兩年發(fā)生的“蘇丹紅”、“孔雀石綠”、“陳化糧事件”等等，無不是在“上榜”后，迅速引起媒體高度關(guān)注，隨后相關(guān)部門才奔赴市場，各施拳腳，展開檢查。結(jié)果自然是戰(zhàn)果豐碩。但是，這種補救式的檢查難以應(yīng)對目前層出不窮的食品安全事件?！巴鲅蜓a牢”的做法根本不能從源頭上防止食品安全問題的產(chǎn)生。

（三）現(xiàn)行的檢測標準滯后

近年來頻頻發(fā)生與“洋快餐”有關(guān)的食品安全事件，我國相關(guān)標準制定的滯后，使得一些國外企業(yè)得以在我國實行與發(fā)達國家不同的食品安全標準。“客觀存在的檢測標準滯后是導致食品安全問題頻發(fā)的一大原因?！蔽覈称匪幤繁O(jiān)督管理局副局長稱，目前，消費者評判食品安全往往參照歐美標準，但我國實行的標準往往低于歐美標準，自然引起消費者不滿。

（四）食品安全監(jiān)管職能部門之間監(jiān)管協(xié)調(diào)較難

現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管職能由包括農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)、畜牧水產(chǎn)、海關(guān)等多個政府部門承擔，由于分工過細、職能重疊、各部門自成一體，相互之間協(xié)調(diào)工作難度較大，很難有效配合。

三、我國食品安全監(jiān)管存在問題的原因分析

（一）食品安全法律體系不完善

我國對于食品安全的法律法規(guī)的建立起步比較晚，各方面不成熟，目前國際的食品安全標準是CAC標準，它包括聯(lián)合國糧農(nóng)組織237種食品檢測標準和41個衛(wèi)生安全標準，而我國國家標準只有40%采用了國際標準，食品行業(yè)只有16，3%達到國際標準水平。我國頒布的《食品安全法》雖然較之之前的法律較為全面和系統(tǒng)，但是不能保障從農(nóng)田到餐桌全過程的食品安全。隨著食品產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，新的食物種類和新的農(nóng)業(yè)投入品如農(nóng)藥、獸藥、化學品的標準制定還存在技術(shù)上的難度；由于食品監(jiān)管是多部門參與的，各部門有各部門的標準，從而也導致有些標準不統(tǒng)一，出現(xiàn)了一些農(nóng)產(chǎn)品和食品“無標可依”、“有標不依”、“執(zhí)標不嚴”等現(xiàn)象。此外，按照《食品安全法》的規(guī)定，對違法者的處罰基本上是罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照、停業(yè)整頓等，對于違法者來說，違法的成本很低。同時有關(guān)食品安全賠償制度尚未真正納入法律體系?，F(xiàn)階段食品安全法律體系缺乏系統(tǒng)性，存在交叉重復，對各部門的職責劃分不清，法律責任力度不大等特點，法律對于政府來說，制定一套標準的、統(tǒng)一的食品安全法律法規(guī)，有待努力。

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關(guān)鍵詞：開發(fā)式扶貧方針；參與式扶貧體系；完善與拓展

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》中期評估結(jié)果顯示，綱要實施5年來，全國沒有解決溫飽的貧困人口由2927萬減少到2365萬，減少了562萬；低收入貧困人口從6102萬減少到4067萬，減少了2035萬。同時，貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件有了較大改善，各項社會事業(yè)有了長足進步。論文百事通2005年，時任世界銀行行長保羅?沃爾福威茨在訪問中國時說：“自1980年以來，中國的脫貧人口在發(fā)展中國家脫貧人口中占75％，這是一個驚人的事實，中國的減貧成就舉世矚目?！?/p>

與此同時，數(shù)據(jù)也顯示，我國減少貧困人口的速度明顯趨緩。20世紀80年代，全國農(nóng)村貧困人口年均減少1370萬；90年代年均減少620萬，進入2l世紀年均減少只有150萬。于是，對如何解決剩下的2000多萬絕對貧困人口的問題，有關(guān)討論提出了多種解決辦法，集中在兩個方面：一種觀點認為開發(fā)式扶貧為主的方針已不適應(yīng)新階段的扶貧形勢，扶貧應(yīng)以救濟救助為主。目前農(nóng)村有2000多萬貧困人口，只要國家財政給每個貧困人口提供1000元生活保障，也就是每年拿出200多億元，農(nóng)村的貧困問題就可以徹底地解決。另一種觀點認為，建立農(nóng)村最低生活保障制度對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除農(nóng)村貧困會起到積極的推動作用，但是簡單地用低保的方式解決現(xiàn)有2000多萬貧困人口的貧困問題，否定開發(fā)式扶貧方針，這種觀點并不符合我國農(nóng)村目前貧困問題的實際，也不符合用發(fā)展和改革的辦法解決前進中的問題的基本方針，不利于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和全面建設(shè)小康社會。

筆者在同意后一種觀點的同時認為：國際經(jīng)驗與國內(nèi)實踐表明，開發(fā)式扶貧方針是我國政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)，必須堅持。但是，在新的形勢下，開發(fā)式扶貧也表現(xiàn)出一定的局限性，需要進行完善與拓展。

一、堅持開發(fā)式扶貧的必然性

回顧我國扶貧工作的歷程，根據(jù)推動減貧的主要手段，可以劃分為三大階段：一是從建國至改革開放前(1949～1978年)，我國基本采取傳統(tǒng)的社會救濟扶貧方針，政府通過一系列強制手段和制度變革實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民之間分配平均化，總體上避免了貧困程度的加深；二是1978年到20世紀80年代中期，主要通過經(jīng)濟體制改革推動經(jīng)濟增長實現(xiàn)大規(guī)模減緩貧困，這一階段貧困人口大幅度減少；三是20世紀80年代中期以后，全國范圍內(nèi)開始了有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，逐步形成了我國農(nóng)村扶貧的基本方針，即開發(fā)式扶貧。

開發(fā)式扶貧是對過去傳統(tǒng)的救濟式扶貧的改革與調(diào)整。經(jīng)多年的實踐，已經(jīng)發(fā)展成為我國政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。2001年我國政府公布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)白皮書》指出，開發(fā)式扶貧的方針，就是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，支持、鼓勵貧困地區(qū)干部群眾改善生產(chǎn)條件，開發(fā)當?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強自我積累和自我發(fā)展能力。據(jù)此，開發(fā)式扶貧方針主要包括五個方面內(nèi)容：(1)倡導和鼓勵自力更生、艱苦奮斗的精神，克服貧困農(nóng)戶中普遍存在的“等、靠、要”思想；(2)針對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、抵御自然災害能力較差的實際情況，國家安排必要的以工代賑資金，鼓勵、支持貧困農(nóng)戶投工投勞，開展農(nóng)田、水利、公路等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件；(3)國家安排優(yōu)惠的扶貧專項貼息貸款，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，重點幫助貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展以市場為導向的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及相應(yīng)的加工業(yè)項目，促進增產(chǎn)增收；(4)開展農(nóng)業(yè)先進實用技術(shù)培訓，提高貧困農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)，增強自我發(fā)展能力；(5)扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展后勁。

從國內(nèi)外實踐看，二十多年扶貧開發(fā)的巨大成就證明了這一扶貧方針的正確性?，F(xiàn)階段乃至一個更長的時期，我國扶貧工作仍然需要繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧為主的方針。

首先，開發(fā)式扶貧符合目前我國農(nóng)村貧困人口的實際構(gòu)成情況。根據(jù)國家統(tǒng)計局的分析研究，在目前農(nóng)村2000多萬尚未解決溫飽的貧困人口中，只有7％是喪失勞動能力需要救濟救助的。而93％是有勞動能力、可以通過開發(fā)式扶貧脫貧致富的。同時，這2000多萬人并不是一個固定的群體，其中87％在l億多人的群體中波動出現(xiàn)。國務(wù)院扶貧辦通過建檔立卡，基本摸清各地扶貧工作對象的總量為10698．9萬人。只有逐步提高這1億多人的自我發(fā)展能力，才有可能穩(wěn)定地解決貧困問題。

其次，開發(fā)式扶貧不僅是為了解決貧困農(nóng)戶的溫飽問題，而且是為農(nóng)村全面建設(shè)小康社會奠定基礎(chǔ)。解決貧困問題，最根本的要靠發(fā)展。堅持用發(fā)展和改革的辦法解決前進中的問題，是改革開放以來我們黨一貫堅持的方針。我們的目標不僅僅是解決溫飽問題，而是到2020年建成全面小康社會。以救濟救助為主，顯然難以達到這個目標。而且，過于強調(diào)以救濟救助為主，不利于貧困人群增強自尊心和自信心。

最后，開發(fā)式扶貧已成為國際反貧困領(lǐng)域的共識。是采取救濟救助的辦法，還是實行開發(fā)式扶貧，在國際反貧困領(lǐng)域一直存在爭論。現(xiàn)在，即使是實行普遍福利制度的西方國家，也在對過度的社會保障進行檢討，強調(diào)通過加強培訓、促進就業(yè)等方式幫助有勞動能力的人擺脫貧困。經(jīng)過幾十年實踐，美國經(jīng)濟學界和政府在扶貧問題上形成的主流認識是，必須以提高貧困群體的自我發(fā)展能力為主。2004年5月，世界銀行在上海召開全球扶貧大會，就是肯定和推廣我國政府主導的大規(guī)模開發(fā)式扶貧的經(jīng)驗。聯(lián)合國開發(fā)計劃署和我國共建中國國際扶貧中心，也是為了推廣中國的扶貧模式。

國際經(jīng)驗進一步顯示，無償援助或補貼無益于窮人的發(fā)展和擺脫貧窮，反而會助長他們的依賴思想。應(yīng)當使扶貧項目最終能促使窮人提高自己的能力和素質(zhì)，從而使其經(jīng)濟發(fā)展即使在外力援助撤出以后仍能持續(xù)進行(外力幫助在開始階段不可缺少)。只有采取措施從以下方面建立和培養(yǎng)窮人的能力和素質(zhì)，才有可能從根本上解決窮人的貧困問題，步入良性發(fā)展軌道。這些能力和素質(zhì)包括：認識到擺脫貧窮主要靠自己，而不單靠外援；掌握實施發(fā)展項目的必要認識；挖掘自己的資源，如儲蓄，從小規(guī)模項目開始，然后再利用外部資源；獲得管理和技術(shù)技能，包括提高文化水平、掌握會計知識和有關(guān)生產(chǎn)技術(shù)等；建立能保證窮人有充分參與機會的組織，發(fā)展橫向和縱向聯(lián)合，形成組織網(wǎng)絡(luò)；學會使用政治手段，如爭取實施法律賦予的權(quán)利，向政府爭取新權(quán)利，與各種盤剝作斗爭，讓社會能耐心傾聽窮人的要求等。這些是救濟式扶貧方式無法達到的。

當然，應(yīng)該看到的是，傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在：未能覆蓋全部貧困人口；相對注重生產(chǎn)性活動和自然資源的開發(fā)，對貧困群體的人力資源開發(fā)及能力培養(yǎng)關(guān)注不夠；扶貧活動的設(shè)計與實施全過程貧困人口參與不足；總體上扶貧效果可持續(xù)性不足等。因此，在新的形勢下，開發(fā)式扶貧的內(nèi)容需要拓展和完善。

二、開發(fā)式扶貧的內(nèi)容拓展與完善

(一)以人力資源開發(fā)為重點，增加人力資本投資，提高貧困人口的能力

經(jīng)濟和社會發(fā)展的首要因素是人。重視教育和教育設(shè)施投資，尤其是初等教育和技術(shù)培訓，對貧困地區(qū)進行人力資源開發(fā)，是世界各國扶持貧困地區(qū)發(fā)展的普遍經(jīng)驗之一。研究表明，貧困地區(qū)與其他地區(qū)之間除了經(jīng)濟收入的差距以外，更顯著的是人的思想觀念和教育水平的差距，以及由此而引起的文化、勞動、技術(shù)素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)精神的差距。因此，進行貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)，從長遠看是減輕貧困的根本性措施。馬來西亞在20世紀70～80年代，發(fā)展經(jīng)濟和減輕貧困方面的成就舉世矚目，其中對教育的投資起到了不可或缺的作用。從60年代中期起，馬來西亞政府就開始增加教育投資。70年代初馬來西亞實行新經(jīng)濟政策后，1972～1977年間，政府在教育方面的投資占國家財政預算總額的22％，提高了國民教育水平。1987年全體國民平均受學校教育的時間，男子為7．5年，女子為6年。生活在貧困線以下的人口占總?cè)丝诘谋壤龔?970年的50％降至15％。教育對貧困的減輕產(chǎn)生了深遠影響。其他國家或地區(qū)(如印度尼西亞、韓國、我國臺灣、泰國等)的經(jīng)驗也都證明了教育投資對于經(jīng)濟發(fā)展和減輕貧困的重要作用。

根據(jù)新的扶貧任務(wù)，貧困地區(qū)和貧困人口的人力資本開發(fā)主要包括：一是在繼續(xù)從事自然資源開發(fā)的過程中通過實用技術(shù)的教育來增強開發(fā)的技術(shù)含量。這樣既可以提高資源開發(fā)的效率，又可以更多地順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。二是增強農(nóng)民適應(yīng)市場、參與競爭的能力。三是提高貧困人口流動與就業(yè)能力，這是今后人力資本開發(fā)的主要方向。

目前在扶貧工作中，能力建設(shè)的主要障礙，一是觀念：扶貧規(guī)劃長期以來是上級行政部門及技術(shù)支持部門操作和控制的過程，缺乏以農(nóng)民為主體和中心的工作經(jīng)驗，對村級參與式規(guī)劃還存有疑慮。目前，14．8萬個重點扶持貧困村作出了各種各樣的規(guī)劃，如何能得到各方面的支持和配合，需要統(tǒng)一認識。二是支持村級參與式規(guī)劃及其實施的能力建設(shè)還是空白：一方面，扶貧系統(tǒng)領(lǐng)導部門能力與技能的建設(shè)亟須加強。很多扶貧領(lǐng)導部門的有關(guān)人士對村級參與式規(guī)劃、實施等缺乏必要的認識和知識。他們的思想還停留在以往的扶貧方法上。另一方面，村民是村級扶貧規(guī)劃與實施的主體，也是扶貧的主要對象。幾乎所有的村民都不知道參與式，更不要說參與式的真正含義和具體操作方法。村民對參與式的理解就是投勞、投工參加到項目實施中。能力建設(shè)是一個長期的過程，需要給予重視，始終貫穿扶貧工作的每一個環(huán)節(jié)。

(二)構(gòu)建參與式扶貧體系。促進貧困村自組織管理能力的不斷提高

就貧困村而言，參與式扶貧體系建設(shè)的基本內(nèi)容包括兩個方面：一是以行政村為基礎(chǔ)，采用參與式的理念、原則和方法，組織、引導、發(fā)動群眾制定、實施、管理貧困村扶貧開發(fā)規(guī)劃，并監(jiān)測、評價每一個項目的質(zhì)量、效果和影響；二是以參與式村級扶貧開發(fā)規(guī)劃為載體，培育基層組織參與扶貧開發(fā)的程度和能力。參與式扶貧體系建設(shè)的主要對策包括：采取有效措施，確保參與式村級扶貧開發(fā)規(guī)劃的質(zhì)量；轉(zhuǎn)變新階段扶貧開發(fā)工作方式與運行機制，充分發(fā)揮貧困村黨支部和村委會在參與式扶貧開發(fā)中的作用；為參與式村級扶貧開發(fā)規(guī)劃實施管理小組和監(jiān)測評價小組真正發(fā)揮作用提供制度支持；將培育貧困村基層組織參與扶貧開發(fā)作為黨政機關(guān)定點扶貧的重要工作內(nèi)容；以參與式扶貧開發(fā)規(guī)劃為載體，全面提高貧困村現(xiàn)有基層組織的參與和管理能力；圍繞扶貧開發(fā)規(guī)劃項目的實施管理、監(jiān)測評價，以及其他經(jīng)濟社會發(fā)展活動開展有效的培訓；加強貧困村基層組織參與扶貧開發(fā)的制度建設(shè)。

(三)注重建立和完善社會安全網(wǎng)

對于大多數(shù)貧困地區(qū)來說，開發(fā)式扶貧是最有效也是唯一可行的途徑。但那些處于極端貧困狀態(tài)的窮人，或沒有勞動能力而又無人贍養(yǎng)的老人、兒童、殘疾人等，并不能從開發(fā)式扶貧中直接受益。由政府直接向窮人發(fā)放救濟食品或衣物，是解決這部分人溫飽問題的有效途徑。因此，對于全部或部分失去勞動能力的人口，應(yīng)當主要依靠社會安全網(wǎng)的建立來進行減貧。社會安全網(wǎng)的建立和完善，主要措施應(yīng)包括：以保障城鄉(xiāng)居民的最低限度生存需求為宗旨，通過認真的調(diào)查研究來確定合理的保障標準；擴大保障面，爭取將所有應(yīng)保人口都納入保障的范圍；在城市地區(qū)，應(yīng)以完善失業(yè)保險、最低生活保障和醫(yī)療保險制度為核心；在農(nóng)村地區(qū)，采取措施建立農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；改革資金的籌集機制，增加上層政府(尤其是中央政府)的轉(zhuǎn)移支付力度，加強社會統(tǒng)籌的程度。

篇10

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低?！》鲐氶_發(fā)　功能定位　發(fā)展機制

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農(nóng)村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統(tǒng)一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標志著我國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經(jīng)進入了“兩輪驅(qū)動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發(fā)促進發(fā)展，開發(fā)與救助相結(jié)合。

作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發(fā)展問題都是扶貧開發(fā)工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發(fā)的工作對象和工作職責與目標已經(jīng)發(fā)生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應(yīng)在實際工作中做出切實可行的政策設(shè)計。一個非常關(guān)鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發(fā)應(yīng)該有著區(qū)別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現(xiàn)其“發(fā)展”目標，迄今為止尚未見到系統(tǒng)和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經(jīng)驗可循。

一、農(nóng)村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經(jīng)濟快速發(fā)展和國家財力穩(wěn)步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發(fā)展成果，從上個世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經(jīng)過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數(shù)達2，227余萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應(yīng)當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，城市低保制度基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

我國對農(nóng)村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維定式的束縛和農(nóng)村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作，并決定在在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此中國農(nóng)村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現(xiàn)“全民低?！蹦繕说於嘶A(chǔ)。黨的十六大以來，我國確立了構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略目標，中央和地方政府對民生的關(guān)注被提升到空前的高度，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農(nóng)村低保制度的省區(qū)市已經(jīng)達到24個，2007年6月底，全國31個省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2，068萬人。2007年7月11日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。至此，先經(jīng)地方政府實踐探索，后經(jīng)中央政府正式確認，中國農(nóng)村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農(nóng)業(yè)稅等重大惠農(nóng)政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農(nóng)材低保制度演進趨勢

1　農(nóng)村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農(nóng)村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應(yīng)看到，這項制度絕非權(quán)宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導致獲取資源能力上的不同，最終導致人的經(jīng)濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發(fā)，對于整個人類社會來說，不管是經(jīng)濟發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發(fā)展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應(yīng)有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經(jīng)驗看，社會保障制度始于20世紀初，迄今全世界已有139個國家和地區(qū)建立了這一制度。今天，在許多國家和地區(qū)，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業(yè)化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發(fā)展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經(jīng)過六十年的社會主義建設(shè)，特別是改革開放三十年來的經(jīng)濟發(fā)展，我國農(nóng)村的貧困得到很大改善?！鞍凑罩袊俜降呢毨藴视嬎?，中國農(nóng)村的貧困率(人口數(shù)量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1.52億下降到2，600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農(nóng)村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數(shù)量龐大，處于貧困線的人口絕對數(shù)仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發(fā)展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩(wěn)定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農(nóng)村最低生活保障制度將是我國今后相當長的歷史時期內(nèi)的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農(nóng)村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

2　保障標準將逐步提高

我國農(nóng)村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中指出，農(nóng)村最低生活保障標準要隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平提高適時進行調(diào)整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續(xù)加大。就近期動態(tài)來看，這種趨勢已經(jīng)比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農(nóng)村低保的標準也在不斷提高。到2D08年年底，全國農(nóng)村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統(tǒng)計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農(nóng)村絕對貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，救助標準為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標準兩次提高了補助水平。其它省、市、區(qū)的政策動態(tài)也表現(xiàn)出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉(xiāng)低保標準自然增長機制，今后根據(jù)物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉(xiāng)低保標準每年都將有所提高。

3　低保制度覆蓋面將繼續(xù)擴大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總?cè)丝诘?4.5％。目前，我國的農(nóng)村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農(nóng)村貧困群體分享社會、經(jīng)濟發(fā)展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。

造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設(shè)定的政策標準還比較低，這使許多應(yīng)該得到制度保障的低收入農(nóng)民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現(xiàn)有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標準的困難農(nóng)戶未能做到“按標施保”和“應(yīng)保盡?！薄Ｉ鲜鰞蓚€方面的因素導致迄今為止，中國農(nóng)村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數(shù)字?？梢灶A期，將來隨著政府財力的不斷增長，農(nóng)村低保標準將逐步提高，更多的低收入農(nóng)村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內(nèi)，符合低保標準的困難家庭也將應(yīng)保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續(xù)擴大。

三、低 保制度對農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的影響

1　積極影響

總體上和長遠來看，農(nóng)村低保制度的全面實施對我國扶貧開發(fā)工作的影響是積極的。主要表現(xiàn)為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發(fā)的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質(zhì)條件，使扶貧開發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發(fā)展目標的實現(xiàn)。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農(nóng)村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發(fā)工作負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質(zhì)化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關(guān)政策，從而促進發(fā)展目標的實現(xiàn)。

2　對扶貧開發(fā)工作的挑戰(zhàn)

農(nóng)村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發(fā)工作的政策走向一度出現(xiàn)思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發(fā)”的疑問。在2007年國務(wù)院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經(jīng)解決。

但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰(zhàn)也隨之凸顯出來。主要體現(xiàn)為：隨著農(nóng)村低保制度的全面建立，扶貧開發(fā)的目標和任務(wù)不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢下，應(yīng)當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調(diào)整。具體包括：一是扶貧開發(fā)工作的目標和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標，必須進行積極探索和創(chuàng)新，盡快確立“發(fā)展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質(zhì)有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協(xié)調(diào)和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。

四、低保制度背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位

1　傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作：兼顧“扶貧”與“低?！彪p重目標

我國的傳統(tǒng)扶貧政策雖然以“扶貧開發(fā)”、培育貧困者的自我發(fā)展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的雙重職能。這兩項職能的性質(zhì)不同，其實現(xiàn)的機制也應(yīng)不同。對于前者，資源分配的主要依據(jù)是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內(nèi)容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標的實現(xiàn)。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標實現(xiàn)的政策應(yīng)該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發(fā)展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現(xiàn)實的政策選擇必然是，扶貧開發(fā)既要發(fā)展，又要救濟，發(fā)展與救濟目標同時兼顧。

2　雙重目標的實踐困擾：產(chǎn)生逆向激勵，不利于發(fā)展目標實現(xiàn)

扶貧開發(fā)工作兼顧雙重目標和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發(fā)展型機制的建立。扶貧開發(fā)救濟、發(fā)展“一肩挑”實際上使扶貧開發(fā)政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發(fā)政策成為一項福利制度：只要是貧困人口，就會成為扶貧開發(fā)政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導致三個結(jié)果：一是對貧困人群中的無發(fā)展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發(fā)政策亦需兼顧，致使扶貧開發(fā)資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發(fā)展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發(fā)政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發(fā)展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發(fā)展意愿亦趨向弱化。

在這三個結(jié)果中，第一個雖然導致部分扶貧資源分流，但亦無可厚非，因為這部分極少數(shù)的無發(fā)展能力的貧困者本來就應(yīng)該得到政府和社會的救濟，只不過，在低保制度建立之前這種救濟職能部分地由扶貧開發(fā)來承擔而已；第二種情況流弊最大，極少數(shù)有勞動能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數(shù)正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動性，甚至使少數(shù)貧困者不愿脫貧。尤其是，當政府對貧困者給予的貧困援助足夠大時，與千辛萬苦自己努力發(fā)家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項理性選擇。

上述情況看表明，在傳統(tǒng)體制下，盡管扶貧開發(fā)政策的初衷是促進發(fā)展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對發(fā)展的激勵不足，甚至存在“逆向激勵”(鼓勵更多的人成為窮人)。雖然在實際工作中，為了調(diào)動干部群眾的能動性，扶貧工作部門和基層組織也進行了多種形式的積極探索，但是，在同時兼顧扶貧與低保、發(fā)展與救濟雙重目標和職能的歷史階段，由于無法區(qū)別對待不同類型的貧困人群，也就無法從根本上確立發(fā)展型的扶貧工作機制。從這一意義上講，扶貧開發(fā)有時更像一項福利制度而不是發(fā)展型的制度安排。

發(fā)展型機制的缺位給扶貧開發(fā)工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，但農(nóng)村基層貧困地區(qū)和貧困人口中“等、要、靠”現(xiàn)的思想和表現(xiàn)也非常普遍、非常突出。近年來我國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現(xiàn)象在此也可以得到部分解釋。對此，國際上也有不少深刻的經(jīng)驗和教訓?？傊?，現(xiàn)有的理論成果和國際相關(guān)領(lǐng)域的教訓表明，“一肩挑”的扶貧開發(fā)傳統(tǒng)體制必然導致對發(fā)展的正向激勵不足，甚至產(chǎn)生比較嚴重的逆向激勵，因而不利于發(fā)展目標的實現(xiàn)。

3　理論分析：扶貧與低保既有聯(lián)系，更有區(qū)別

農(nóng)村最低生活保障制度(簡稱“農(nóng)村低?！?是對年收入低于最低生活保障標準的農(nóng)村貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的一個重要組成部分。農(nóng)村扶貧開發(fā)(簡稱“農(nóng)村扶貧”)是中國農(nóng)村扶貧工作的成功實踐，它是對過去傳統(tǒng)的分散救濟式扶貧的改革與調(diào)整，其基本方針是開發(fā)式扶貧，即：以經(jīng)濟建設(shè)為中心，引導貧困地區(qū)群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導向，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，開發(fā)當?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，通過發(fā)展生產(chǎn)力，增強自我積累、自我發(fā)展的能力。開發(fā)式扶貧方針是我國多年扶貧開發(fā)最根本的經(jīng)驗，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。

從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個方面的共性：一是二者覆蓋的服務(wù)對象都是弱勢群體、貧困地區(qū)和貧困人口，在市場作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財政支持的重點領(lǐng)域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同點的同時，我們也必須看到二者的重大區(qū)別：首先，性質(zhì)和功能不同。農(nóng)村低保是為農(nóng)村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權(quán)，進而構(gòu)筑一道社會的安全底線；而扶貧開發(fā)則主要關(guān)注農(nóng)村貧困人口的發(fā)展權(quán)，與低?！笆谌艘贼~”不同，扶貧更關(guān)注的是通過“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發(fā)展的能力，進而實現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；其次，服務(wù)對象和政策標準不同。從政策實踐上看，農(nóng)村低保對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農(nóng)村居民；而農(nóng)村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標準、有勞動能力的農(nóng)村人口。這里的關(guān)鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設(shè)計的初衷來看，扶貧開發(fā)主要針對有勞動能力的貧困人口，而低保則主要針對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區(qū)的低保標準應(yīng)該低于扶貧標準。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障標準通常由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，報上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行；而農(nóng)村扶貧標準，以國家統(tǒng)計局公布的扶貧標準為準，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標和任務(wù)不同。低保制度的目標和任務(wù)主要是將符合救助條件的農(nóng)村貧困群眾納入保障范圍，穩(wěn)定持久地解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發(fā)的目標更為宏大，任務(wù)也更為艱巨：扶貧開發(fā)的目標是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農(nóng)村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區(qū)社會經(jīng)濟的落后狀況，縮小地區(qū)差距，最終實現(xiàn)全國人民的共同富裕。因此，“在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程中，扶貧開發(fā)承擔著促進貧困農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步的重大任務(wù)；在全面建設(shè)小康社會的進程中，扶貧開發(fā)承擔著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務(wù)；在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中，扶貧開發(fā)承擔著縮小發(fā)展差距、關(guān)愛弱勢群體的重大任務(wù)；在建設(shè)生態(tài)文明的進程中，扶貧開發(fā)承擔著保護資源環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展的重大任務(wù)”；第四，工作重點和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標準的農(nóng)村人口甄別出來，并制定合理的政策標準對其予以保障，其保障的主要方式是生活補助；而扶貧開發(fā)則以提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力為重點，因為這是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路。為此，必須堅持開發(fā)式扶貧方針，“必須著力加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力改善生產(chǎn)生活條件；必須切實加快貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，通過發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困人口自我積累、自我發(fā)展的能力；必須注重加大對貧困人口的人力資本投資，把發(fā)展教育培訓和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為突出任務(wù)，不斷提高貧困人口的綜合素質(zhì)。”

綜上，農(nóng)村低保與扶貧既有聯(lián)系，又有區(qū)別。雖然同為解決農(nóng)村貧困問題的重大戰(zhàn)略舉措，但“低保制度是社會救助，扶貧開發(fā)是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發(fā)是促進發(fā)展，二者相輔相承，相互促進，不能相互替代?！?/p>

4　低保制度實施后農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位：剝離救濟功能，專注發(fā)展目標

2007年以后，中國開始在農(nóng)村全面推行最低生活保障制度。筆者認為，這一制度不僅為農(nóng)村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發(fā)展型機制的確立和實施創(chuàng)造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發(fā)展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經(jīng)濟發(fā)展)的本來面目。

基于以上的分析，我們有理由認為，隨著低保制度的不斷完善，未來我國扶貧開發(fā)政策將沿著這樣的方向向前發(fā)展：剝離救濟功能，專注發(fā)展目標。當然，這一政策轉(zhuǎn)向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現(xiàn)階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標準較低，現(xiàn)有的低保制度尚無法完全承擔起對絕對貧困人口的收入和生活保障任務(wù)，扶貧開發(fā)尚需部分承擔低保的職責。

五、關(guān)于扶貧開發(fā)“發(fā)展型”工作機制初步設(shè)想

發(fā)展型扶貧開發(fā)工作新格局客觀上需要確立發(fā)展型機制”。這里的發(fā)展型制特指在扶貧開發(fā)工作中以貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展為基本目標和行為導向的激勵和約束機制，其中的重點是，政府分配扶貧資源、向貧困者提供資助時，要區(qū)別于傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)和新近施行的農(nóng)村最低生活保障制度，主要依據(jù)“貧困的發(fā)展”而不僅僅是貧窮。也就是說，扶貧資源的分配將主要依據(jù)貧困者“發(fā)展”的意愿、努力和績效，只有具有發(fā)展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發(fā)展能力越強、意愿越強烈、付出的努力越多、取得的發(fā)展效果越好的貧困者，政府越應(yīng)該予以扶持，而那些沒有發(fā)展能力的貧困者、或者具備發(fā)展能力而無發(fā)展意愿、不愿為自身的發(fā)展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發(fā)政策。其核心思想是“把激勵搞對”，即在扶貧開發(fā)工作中全面確立和強化正向激勵機制，盡量減少或避免逆向激勵。