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勞倫斯·M·弗里德曼教授斷言：“法治的概念并不是專屬于‘西方’的”，法治的觀念正“以這樣或那樣的方式遍及全球”。①黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，并于1999年寫入憲法，可以說(shuō)是對(duì)法治全球化的積極回應(yīng)。筆者認(rèn)為，法治的關(guān)鍵是法律至上。

一

法治“意味著的不只是單純的法律存在”，而是“法律的統(tǒng)治而非人的統(tǒng)治”。②法治社會(huì)的基本標(biāo)志或原則應(yīng)包括：1、法律須建立在民主基礎(chǔ)上。2、必須確立法律至上。3、法律面前人人平等。4、法律的根本目的是為了保障人權(quán)和自由，實(shí)現(xiàn)正義。5、政府權(quán)力受到制約。五項(xiàng)原則中確立法律至上最為重要。首先，法律至上是法治區(qū)別于人治的根本標(biāo)志。早在2300多年前，我國(guó)古代法家即提出了“以法治國(guó)”的主張。但是，法家的“法治”不過(guò)是以法律為強(qiáng)化手段、徹頭徹尾的人治。其根本原因正在于法律未能至上。其次，法律至上是法治的首要條件，并構(gòu)成其他幾項(xiàng)原則的基礎(chǔ)。離開法律至上，其他原則將難以成立。不確立法律至上，即使完全建立在民主基礎(chǔ)上，也僅是“紙上的法律”，自由與人權(quán)保障，法律面前人人平等，政府權(quán)力受制約的原則均無(wú)法實(shí)現(xiàn)。英國(guó)法治的確立以《人身保護(hù)法》（1679年）、《權(quán)利法案》（1689年）和《王位繼承法》（1701年）的制定為標(biāo)志，這三個(gè)憲法性文件以保障人權(quán)和自由為宗旨，并第一次確立了法律高于王權(quán)的原則：國(guó)王必須受這三個(gè)憲法性文件的約束。英國(guó)的歷史揭示了一個(gè)具有普遍意義的命題：法治社會(huì)的根本性標(biāo)志，是法律至上原則的確立?？傊芍辽鲜欠ㄖ蔚谋举|(zhì)所在，是“法的統(tǒng)治”的另一種表達(dá)，是“法的統(tǒng)治”的實(shí)現(xiàn)形式。

二

法律至上，深深地根源于社會(huì)的需要。

1、法律至上是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。首先，法律至上是市

場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益及利益主體多化決定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下獨(dú)立化、多元化的市場(chǎng)主體對(duì)有限資源的競(jìng)爭(zhēng)、最大利潤(rùn)的追求，導(dǎo)致了各主體之間的一種緊張關(guān)系，需要一種公認(rèn)的、權(quán)威的規(guī)則即法律來(lái)協(xié)調(diào)并解決相應(yīng)問(wèn)題。其次，法律至上是由市場(chǎng)活動(dòng)的統(tǒng)一性所決定的。統(tǒng)一市場(chǎng)和統(tǒng)一市場(chǎng)活動(dòng)要求所有市場(chǎng)主體都按統(tǒng)一準(zhǔn)則即統(tǒng)一的法律制度在平等基礎(chǔ)上展開競(jìng)爭(zhēng)。法律制度的統(tǒng)一，一方面要求法律制度要反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理配置權(quán)利、義務(wù)，另一方面也要求法律具有至高無(wú)上的權(quán)威，才能保證自身體系的統(tǒng)一。

2、法律至上是民主政治的需要。首先，民主是多數(shù)人的統(tǒng)治，其基本運(yùn)作程序：“一是每人有權(quán)利發(fā)表自己意見，二是大家贊成多數(shù)，要接受多數(shù)人的意見”。③這要求必須依照預(yù)先一致認(rèn)可的規(guī)則進(jìn)行，必須賦予“多數(shù)意見”凌駕于任何個(gè)人、組織之上的地位。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府一般采取共和制，以間接民主即代議制作為政權(quán)組織形式。權(quán)力所有者與權(quán)力行使者分離極易導(dǎo)致權(quán)力失控，這要求一種凌駕于各權(quán)力之上、權(quán)威性的規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)控。

3、法律至上是維護(hù)社會(huì)秩序的需要。建立穩(wěn)定的社會(huì)秩序，首先要對(duì)統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部各利益集團(tuán)的權(quán)力及權(quán)利進(jìn)行合理配置，達(dá)到平衡。其次，要對(duì)人民的權(quán)利包括公民和各種組織的權(quán)利與政府的權(quán)力進(jìn)行合理配置，使人民權(quán)利高于一切，政府權(quán)力受制于人民的權(quán)利，并達(dá)到平衡。政府權(quán)力與人民權(quán)利的“調(diào)節(jié)器”即法律，只有確立法律至上，平衡才能實(shí)現(xiàn)，社會(huì)的穩(wěn)定才能長(zhǎng)久。

4、法律至上，也是新中國(guó)民主法制建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，民主與法制建設(shè)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期，法律至上原則逐步確立。20余年來(lái)取得的巨大成就，部分的應(yīng)歸功于民主與法制建設(shè)，特別是法律權(quán)威的不斷加強(qiáng)。十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“為了保障民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化。使這種制度和法律具有穩(wěn)定性，連續(xù)性和極大的權(quán)威性，………不允許任何人有超越法律之上的特權(quán)”，④表達(dá)了法律至上的內(nèi)涵。黨的十五大報(bào)告，進(jìn)一步具體詮釋了法律至上的具體含義：“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”這一認(rèn)識(shí)是在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的陣痛后獲得的。雖然早在1956年的八大就已確定把發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制作為黨的根本方針，但未能在實(shí)踐中堅(jiān)持下去。由于未能將黨內(nèi)民主和國(guó)家政治生活中的民主法律化、制度化，或者即使制定了法律，也未確立法律至上，最終未能阻止權(quán)力集中及個(gè)人專斷，導(dǎo)致“”十年悲劇。如何防止類似悲劇重演？一要實(shí)現(xiàn)真正的民主，一要實(shí)現(xiàn)法治，確立法律至上。

三

有人說(shuō)，我國(guó)既然是黨領(lǐng)導(dǎo)一切，怎么能提法律至上呢？也有人認(rèn)為，法律至上為西方所固有，是“孤立地看待法律權(quán)威”。⑤我們認(rèn)為，這些看法有失偏頗。

首先，法律至上，意味著法律是其他社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，是評(píng)判人們行為的最高準(zhǔn)則，說(shuō)的是法律比其他行為規(guī)范高，沒(méi)有把法律與黨的領(lǐng)導(dǎo)比高低的意思，更不是否定、排斥黨的領(lǐng)導(dǎo)。

其次，法律至上，在價(jià)值上是對(duì)凌駕于法律之上的特權(quán)或個(gè)人意志的否定，它有著內(nèi)在的合理性和科學(xué)性。真正的法治社會(huì)中，法律是人民意志的集中體現(xiàn)，主張法律至上即是主張人民意志至上。法律是客觀規(guī)律的反映，承認(rèn)法律至高無(wú)上的權(quán)威，便是承認(rèn)和尊重客觀規(guī)律。規(guī)范性、普遍性、強(qiáng)制性是法律的本質(zhì)特征，這些特征要求法律得到社會(huì)公眾的普遍服從即法律至上。法律至上的科學(xué)性和合理性早已超越了資產(chǎn)階級(jí)的狹隘眼界，成為全人類共享的文化成果。

再次，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律至上的有機(jī)統(tǒng)一，這是我們黨的一貫主張。1956年9月，鄧小平在黨的八大上所作的修改黨章的報(bào)告中即強(qiáng)調(diào)：“黨章草案要求，每一個(gè)黨員嚴(yán)格地遵守黨章和國(guó)家的法律，遵守共產(chǎn)主義道德，一切黨員，不管他們的功勞和職位如何，都沒(méi)有例外?！雹撄h的十五大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。”黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律至上的統(tǒng)一。這一命題，包含以下幾層意思：（1）法律至上與黨的領(lǐng)導(dǎo)建立在同一基礎(chǔ)上：都反映和體現(xiàn)了人民的意志。憲法和法律的實(shí)施過(guò)程，就是黨實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的過(guò)程，就是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家的過(guò)程，就是人民意志和利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。（2）中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，確立法律至上，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，不僅需要大規(guī)模的法治實(shí)踐，更需要構(gòu)建一種新型的、作為法治實(shí)踐支撐和背景的法治文化。這是一項(xiàng)非常浩大的工程，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，在中國(guó)絕無(wú)可能。（3）法律至上是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵。第一、法律至上，有利于黨的路線、方針、政策的落實(shí)。黨的主張上升為法律，在國(guó)家強(qiáng)制力保證下必將得到更加徹底、完全的貫徹落實(shí)。第二，法律至上，有利于改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)效率。確立法律至上，使黨的領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)將黨的主張上升為法律并為全社會(huì)普遍遵從得以實(shí)現(xiàn)。黨超然于具體司法案件和具體行政事務(wù)，克服了黨法不分、黨政不分的弊端，有利于黨以更多的時(shí)間和精力，去研究更多的問(wèn)題，更好地實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)。

最后，既然法律至上意味著法律是評(píng)判人們行為的最高準(zhǔn)則，解決社會(huì)沖突的首要選擇，這就意味著還有其他較高和較低層次的準(zhǔn)則，有解決社會(huì)沖突的次要選擇，因此，不存在孤立看待法律權(quán)威的問(wèn)題。法律至上不排斥其他準(zhǔn)則、其他行為規(guī)范。

四

要確立和實(shí)現(xiàn)法律至上，筆者認(rèn)為須從以下幾個(gè)方面入手：

1、完善法律至上規(guī)定。

現(xiàn)行憲法第五條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。”“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！睉椃ㄐ蜓晕炊芜€確認(rèn)了憲法的根本法地位和最高法律效力。筆者建議在以后修憲時(shí)，進(jìn)一步明確規(guī)定法律至上特別是憲法至上原則，并使所有規(guī)定系統(tǒng)化，在憲法和法律中更加徹底地貫徹。

2、切實(shí)保障審判獨(dú)立。

審判獨(dú)立是法律至上內(nèi)在要求，是法律至上得以確立和維系的組織和制度保證。無(wú)審判獨(dú)立，則無(wú)法律至上。審判獨(dú)立包含兩個(gè)層次，一是審判機(jī)關(guān)具有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)及其他社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人甚至包括立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審判的權(quán)力，可稱為審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立或外部獨(dú)立。一是法官審判案件也不受法院內(nèi)部的任何干涉，只服從法律，可稱為法官的獨(dú)立或內(nèi)部獨(dú)立。審判獨(dú)立的核心是法官的獨(dú)立。我國(guó)現(xiàn)行法律只規(guī)定了外部獨(dú)立；“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉。”對(duì)法官的獨(dú)立只字未提。外部獨(dú)立的規(guī)定在我國(guó)司法實(shí)踐中也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立，須做好以下工作：

第一，完善憲法、法律關(guān)于審判獨(dú)立的規(guī)定，應(yīng)明確規(guī)定法院及法官審判案件只服從法律，增加法官獨(dú)立以及保障法官獨(dú)立的規(guī)定。

第二，正確處理審判獨(dú)立與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。一方面，改革現(xiàn)行黨對(duì)審判機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，建議將地方各級(jí)人民法院由地方各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為在黨中央領(lǐng)導(dǎo)最高人民法院的同時(shí)授權(quán)最高人民法院黨組織直接領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)法院，實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)部垂直領(lǐng)導(dǎo)制度。另一方面，改革現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)方式，黨主要通過(guò)確立法治建設(shè)的方針及制定的重要法律制度、建設(shè)法律設(shè)施的指導(dǎo)思想和原則來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，而不直接插手具體案件的處理。建議取消遇有重大案件法院向地方黨委請(qǐng)示匯報(bào)或地方黨委指令法院匯報(bào)的制度。

第三、改革現(xiàn)行財(cái)政、人事制度。建議將法院經(jīng)費(fèi)、裝備、辦案經(jīng)費(fèi)等由中央規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方政府依法劃撥或由中央財(cái)政直接劃撥，改變地方各級(jí)法院經(jīng)費(fèi)由地方行政決定的狀況，實(shí)現(xiàn)法院在經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立。建議規(guī)定全國(guó)各級(jí)法院統(tǒng)一、獨(dú)立的編制，實(shí)行法官資格全國(guó)統(tǒng)一、公開考試制度。法院在對(duì)已獲取法官資格的人員進(jìn)行必要的考察后提名并經(jīng)同級(jí)人大選舉后任命，改變現(xiàn)行法院人事由地方黨委組織部門和地方人事部門控制的狀況，實(shí)現(xiàn)法院人事上的獨(dú)立。

第四，正確處理審判獨(dú)立與人大及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人對(duì)法院審判活動(dòng)監(jiān)督的關(guān)系。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，各級(jí)法院對(duì)產(chǎn)生它們的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。實(shí)踐中，人大通過(guò)聽取工作報(bào)告、作出指導(dǎo)法院工作的決定，審查司法解釋是否符合法律，受理人民群眾對(duì)法院所辦案件的申訴和對(duì)法院工作人員違法行為的控告，以及近來(lái)形成的最高人民法院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告重大事項(xiàng)，向內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)匯報(bào)有關(guān)情況的制度等方式對(duì)法院實(shí)施監(jiān)督。此外，憲法及法律還賦予其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人對(duì)司法的監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督與審判獨(dú)立并不矛盾。只有對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行真正有效監(jiān)督，才能使審判活動(dòng)完全依法進(jìn)行，這正是審判獨(dú)立的內(nèi)在要求。但應(yīng)明確兩個(gè)界限，一是無(wú)論何種監(jiān)督都不能在案件訴訟過(guò)程中進(jìn)行；二是包括人大及其常委會(huì)在內(nèi)的任何機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人在法院對(duì)案件作出處理后進(jìn)行監(jiān)督時(shí)不能對(duì)法院發(fā)號(hào)施令，而只能運(yùn)用法律規(guī)定的間接手段達(dá)到目的。

第五，實(shí)現(xiàn)法官的獨(dú)立即審判的內(nèi)部獨(dú)立，可從兩方面進(jìn)行：一是改革現(xiàn)行法院審委會(huì)制度，避免審委會(huì)“判”而不審，主審法官審而不判的現(xiàn)象。建議改變審委會(huì)職能，審委會(huì)只對(duì)疑難、重大案件提供咨詢意見，而不直接決定案件處理；建議將現(xiàn)行判決由庭長(zhǎng)、主管院長(zhǎng)兩級(jí)審批制度改為主管院長(zhǎng)一級(jí)審批制度，實(shí)行主審法官責(zé)任制。一是改革對(duì)現(xiàn)行法官的考察、升遷及停職、免職等由法院決定的狀況，建議由人大常委會(huì)設(shè)專門委員會(huì)承擔(dān)此項(xiàng)工作，或可效仿西方國(guó)家法官的考任工作由司法部進(jìn)行，減少法院內(nèi)部對(duì)法官的影響，以保證法官的獨(dú)立。

第六，完善、健全法官獨(dú)立的保障制度。法官獨(dú)立保障制度的欠缺，是當(dāng)前司法制度的薄弱環(huán)節(jié)。為保障法官的獨(dú)立，應(yīng)逐步建立和完善以下制度：（1）法官終身制。法官終身制已為現(xiàn)代國(guó)家所普遍承認(rèn)。它是指法官在任期屆滿前，非經(jīng)彈劾，不得被免職、撤職、或令其提前退休。（2）法官專任制度。這是指法官不得兼任行政職務(wù)，不得兼任其他營(yíng)利性的職務(wù)，但教學(xué)除外。（3）法官高薪制度。西方國(guó)家給予法官高薪待遇，法官生活安定富足，對(duì)減少賄賂、營(yíng)私舞弊現(xiàn)象，保障法官公正執(zhí)法有積極意義，值得借鑒。（4）法官任職資格制度。如前述，應(yīng)實(shí)行面向全國(guó)、公開的、統(tǒng)一的法官資格考試，還應(yīng)對(duì)法官資格報(bào)考者的條件予以嚴(yán)格限制，必須是法律院?；蚍蓪I(yè)本科以上畢業(yè)者方可報(bào)考。高水平的法律知識(shí)，是法官獨(dú)立的基礎(chǔ)。

3、強(qiáng)化法律意識(shí)。法律意識(shí)對(duì)法律的適用和遵守具有極為重要的意義。法律能否被嚴(yán)格地執(zhí)行和遵守，在很大程度上取決于全體公民的法律意識(shí)。強(qiáng)化法律意識(shí)，首先要有現(xiàn)代法意識(shí)，克服法律虛無(wú)主義和法律工具主義，樹立法律具有最高權(quán)威的觀念。其次，要加強(qiáng)宣傳教育，注重在普法教育中提高法律意識(shí)。再次，注重在法治實(shí)踐中提高公民法律意識(shí)。普通民眾的法律意識(shí)是在實(shí)踐中養(yǎng)成的，“行使司法權(quán)這種過(guò)程本身，實(shí)際上是在向案件當(dāng)事人宣示正義的準(zhǔn)則。”⑦

注釋：

①勞倫斯·M·弗里德曼：《法治、現(xiàn)代化和司法》，載《北大法律

評(píng)論》1998年第1卷第1輯，第280頁(yè)

②諾內(nèi)特等：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》（張志銘譯），第59頁(yè)

③林毓生：《中國(guó)傳統(tǒng)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變》，第91頁(yè)

④轉(zhuǎn)自李龍主編：《依法治國(guó)——鄧小平法制思想研究》，第92頁(yè)

⑤郭宇昭：《論“依法治國(guó)”的內(nèi)涵》，載《法學(xué)家》1998年1期

⑥《鄧小平文選》第1卷，第243頁(yè)

⑦賀衛(wèi)方：《法邊馀墨》，第6頁(yè)

[原文發(fā)表于《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）1999年第1期]

本文關(guān)鍵詞：法律至上