導語：地下水管理立法實踐與思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：針對當前法律法規(guī)規(guī)章對地下水管理的規(guī)定相對分散、系統(tǒng)性不足等問題，河北省結合近年地下水超采綜合治理工作實踐，在總結經驗、廣泛借鑒的基礎上，對《河北省地下水管理條例》進行了修訂、完善，將其作為河北省地下水管理的綱領性法規(guī)。針對《條例》修訂的必要性、主要規(guī)定和制度設計進行了闡述,提出了推進《條例》貫徹落實的建議。

關鍵詞：地下水；立法；實踐；思考；河北省

2014年，河北省頒布實施《河北省地下水管理條例》（以下簡稱《條例》），成為繼新疆、遼寧之后第三個出臺地下水管理地方性法規(guī)的省份。該《條例》填補了河北省在地下水管理方面的法律空白，對全面加強地下水保護和管理發(fā)揮了有效作用。2018年，河北省結合本省實際，對《條例》進行修訂、完善，經河北省第十三屆人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過，于2018年11月1日實施。

一、修訂《條例》的必要性

1.是解決地下水超采問題的迫切需要河北省是典型的資源型缺水省份，地下水超采嚴重。全省地下水累計超采量約1500億m3，超采面積近7萬km2，冀中南地區(qū)形成了集中連片的地下水漏斗區(qū)。長期大規(guī)模開采地下水，加之缺乏有效的監(jiān)督管理，造成機井布局不合理、數(shù)量過多、密度過大，地下水水位大幅度下降，成為地表污水和廢水下滲的重要誘因，地下水水質日趨惡化，嚴重危及地下水飲用水水源地水質安全。解決地下水超采、污染等突出問題，急需完善地下水管理地方性法規(guī)。2.是保障城鄉(xiāng)居民供水安全的必然要求地下水在河北省城鄉(xiāng)居民生活供水中所占比例很高，《2017年河北省水資源公報》顯示，全省城鄉(xiāng)居民生活用水70％以上取自地下水，而在張家口壩上地區(qū)，城鄉(xiāng)居民生活供水水源全部來自地下水。受無序開發(fā)、污水排放及農業(yè)面源污染等影響，地下水供水安全形勢不容樂觀。因此，保障居民生活用水安全，必須加強地下水管理和立法保護。3.是落實最嚴格水資源管理制度、促進生態(tài)文明建設的重要內容作為重要的生態(tài)環(huán)境因子，地下水資源的管理和保護尤為重要，過度開采地下水和礦坑排水、尾礦堆放，不僅導致地下水資源枯竭，還會引發(fā)地面沉降和地裂、河流斷流和干涸、海水入侵和地下水污染等諸多生態(tài)問題。加強生態(tài)文明建設，全面落實最嚴格水資源管理制度，急需進一步加強地下水管理立法工作，在全面規(guī)劃、優(yōu)化布局的基礎上，統(tǒng)籌考慮水資源綜合開發(fā)利用、合理配置、有效保護，加強地下水監(jiān)測站網建設，建立地下水管理和保護的長效機制，為河北省經濟社會持續(xù)發(fā)展提供水資源保障。

二、《條例》修訂的主要內容

原《條例》共6章50條，此次刪除了2條，增加了14條，修改了44條。修訂后的《條例》共6章62條，主要圍繞落實最嚴格水資源管理制度，以嚴格控制地下水開采為重點，以實現(xiàn)地下水采補平衡、良性循環(huán)及水資源可持續(xù)利用為目標，堅持創(chuàng)新突破，吸收借鑒，著力解決地下水管控不嚴、計量不全、處罰無力等瓶頸問題，從嚴格控制取水審批、嚴格機井管理、嚴抓節(jié)水治理、嚴肅處罰追責四個方面，全面加強地下水保護和利用。1.明確實行最嚴格水資源管理制度，嚴格地下水取水許可為貫徹落實《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發(fā)〔2012〕3號)，強化紅線管理，嚴格取水審批，促進地下水可持續(xù)利用。《條例》明確規(guī)定縣級以上人民政府是落實最嚴格水資源管理制度的責任主體，要劃定地下水開發(fā)利用紅線;明確規(guī)定地下水取水許可由省水利廳統(tǒng)一審批，同時考慮便民實際，實行受理、辦理、查詢業(yè)務一網通辦，提高行政效率和服務水平；細化了不予批準取用地下水的情形，明確對高耗水產業(yè)項目、取水許可總量已達控制指標增加取水量的、取水可能對水功能區(qū)水域使用功能和社會公共利益產生重大損害的、水資源緊缺和生態(tài)脆弱地區(qū)開荒墾殖擴大種植面積等情況不予批準取用地下水；完善了地下水考核評價制度，將地下水開發(fā)利用控制、水位控制等目標完成情況、制度建設和措施落實情況作為省、設區(qū)的市人民政府對下一級人民政府考核的重要內容。2.建立了取水井關停機制，嚴控地下水開采為有效控制地下水開采，按規(guī)定要求關停城鎮(zhèn)自備井和農灌井，《條例》明確了地下水井關停的幾種情形：限期關停城鎮(zhèn)公共供水管網覆蓋范圍內的自備井;封填具備地表水灌溉條件和退耕還林還濕區(qū)域的農業(yè)灌溉井;封存?zhèn)溆棉r業(yè)休耕區(qū)域的農業(yè)灌溉井;按計劃關停深層地下水漏斗區(qū)的深層農業(yè)灌溉井。同時，《條例》還規(guī)定了地下水開采的原則，應當分層取水、高效利用，以淺層為主，禁止越層混合開采;明確了深層地下水作為飲用水源、戰(zhàn)略儲備或者應急水源，應當嚴格限制開采。3.完善了節(jié)水治理措施，促進地下水可持續(xù)利用農業(yè)是地下水取用大戶，應當通過經濟手段和獎勵手段，推動農業(yè)用水由粗放式向集約化轉變，促進地下水可持續(xù)利用?！稐l例》按照2016年中央1號文件《中共中央國務院關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》的要求，明確農業(yè)用水實行總量控制和定額管理制度，推進農業(yè)灌溉井計量，建立農業(yè)水價精準補貼和節(jié)獎超罰機制；細化了不同區(qū)域農業(yè)節(jié)水措施；建立了多種水源聯(lián)合調度機制，明確縣級以上人民政府水行政主管部門應當合理配置、高效利用外調水、本地地表水和非常規(guī)水，壓減地下水開采;完善了地下水涵養(yǎng)措施，明確縣級以上人民政府應當推進非常規(guī)水源利用和退耕還濕，提高地表水存蓄能力，增加地下水替代水源。4.強化了地下水監(jiān)督管理各項制度，實現(xiàn)地下水精細化管理《條例》規(guī)定省人民政府水行政主管部門應當組織取水井驗收，明確監(jiān)督管理部門；縣級以上人民政府水行政主管部門應當加快“四網一平臺”建設，完善地下水監(jiān)測站網，健全水資源監(jiān)控體系，推進地下水水文地質數(shù)字信息化；嚴格取水井監(jiān)管，縣級以上人民政府水行政主管部門應當落實取水井登記、建檔、認證和監(jiān)督管理制度，建立信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)地下水的有效、動態(tài)和精準管理?！稐l例》還對建立地下水管理協(xié)調合作機制、違法者聯(lián)合懲戒機制作了明確規(guī)定。5.嚴格法律責任，加大處罰力度《條例》規(guī)定了嚴格的法律責任，提高了違法成本，加大了處罰力度，保證了《條例》的剛性和約束力。規(guī)定未經批準取水的責任，明確由縣級以上人民政府水行政主管部門按照禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)和其他開采區(qū)劃分予以不同程度的處罰，對已開鑿的取水井責令限期封閉;規(guī)定了損壞地下水設施的責任，明確對侵占、損壞或者擅自移動地下水監(jiān)測設備、取用水計量設施及其標志的違法行為予以處罰;明確了越層混合開采地下水以及將不符合農用標準和環(huán)境保護標準的固體廢物、廢水施入農田的處罰;明確了對違反《條例》規(guī)定應當實施封閉的取水井逾期不封閉的，水行政主管部門可以依照《中華人民共和國行政強制法》的規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行并提高了處罰幅度。

三、立法過程中幾個重點問題的把握

1.關于地下水管理體制《條例》修訂時國家機構改革正在進行，考慮到改革后水利部的職能將有所調整，其中涉及水資源調查和確權登記職責劃歸自然資源部，排污口設置管理劃歸生態(tài)環(huán)境部等，但國家有關部門的“三定”方案還未出臺，相關職能具體劃分還不明朗，并且相關法律、法規(guī)未修改，河北省機構改革也還未開始。因此，在地下水管理體制上仍按當時現(xiàn)行職責劃分來確定水利與國土等部門的職責。2.關于水資源費改稅問題河北省作為財政部、國家稅務總局和水利部確定的水資源稅改革試點省份，目前已全面開征水資源稅，原《條例》中關于水資源費的規(guī)定已不符合河北省實際。但是，由于國家有關資源稅方面的法律尚未出臺，按照稅收法定的原則，在地方立法中不宜對稅種、稅率做出具體規(guī)定。因此，刪去了第三十八條涉及水資源費的有關規(guī)定。3.關于嚴格地下水取水審批的問題按照河北省委、省政府的部署，修訂后的《條例》對地下水取水許可權限作了調整，由原來的省市縣三級分級審批修改為省水利廳統(tǒng)一審批。這是落實最嚴格地下水管理制度的重大改革，也是從源頭上治理地下水超采的有效舉措。按照立法主動適應改革需要的原則，《條例》第十九條、第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十三條、第二十四條、第四十三條完善了地下水取水許可的有關規(guī)定。4.關于將地下水綜合治理納入法規(guī)的問題按照黨中央、國務院關于推進地下水超采綜合治理的要求，將河北省實施地下水超采綜合治理方面形成的“節(jié)、引、蓄、調、管”等有效措施及時上升為地方性法規(guī)?！稐l例》第三條將綜合治理、總量控制、采補平衡確定為地下水管理的基本原則和遵循;第十七條完善了年度用水計劃制度;第二十五條完善了水源熱泵管理制度;第三十二條、第三十五條、第三十六條、第三十九條、第四十條進一步細化了地下水綜合治理具體措施，對合理調整經濟結構、產業(yè)布局和種植結構，增加地表水源，壓減地下水開采量，實現(xiàn)地下水采補平衡作了具體規(guī)定。在加強治污設施建設方面，按照全國生態(tài)環(huán)境保護大會關于提高城鎮(zhèn)污水收集處理能力的要求,第二十九條規(guī)定在城市排污管網未覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、飲用水水源保護區(qū)、濕地和自然保護區(qū)周邊，縣級以上人民政府應當有計劃地組織建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理站和分散式污水凈化設施，防止污染地下水。

四、加強地下水管理任重而道遠

1.加大宣傳力度，增強全民法治意識將《條例》學習宣傳作為一項重要工作抓緊抓好，強化內部學習，增強全省水利系統(tǒng)干部職工的法治意識，不斷提高自身綜合業(yè)務水平，筑牢依法行政的工作基礎。搞好對外宣傳，利用世界水日、水法宣傳周、法制宣傳日等重大節(jié)日，精心策劃，加大水資源管理政策、法規(guī)及節(jié)水知識宣傳，進一步提高全社會節(jié)水、惜水、愛水意識。特別要抓住領導干部這一“關鍵少數(shù)”，增強領導干部學法用法能力，提高領導干部法治思維和法治能力。嚴格依法行政，營造依法治水、依法管水的良好氛圍。2.完善配套制度，健全管理體制機制《條例》明確了地下水管理體制是“縣級以上人民政府水行政主管部門負責本行政區(qū)域內地下水的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，其他有關部門在各自的職責范圍內負責地下水有關工作”，但在具體落實過程中還需要研究制定相應的配套制度。比如，如何建立水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設部門協(xié)調聯(lián)動機制，如何建立監(jiān)測資料共享平臺，如何對違法開采地下水的行為實施聯(lián)合懲戒等；再比如，如何落實地下水開發(fā)利用的相關制度，水庫、公共供水企業(yè)、農業(yè)用水、地熱水、施工降水、疏干排水取水許可的問題。解決這些問題，必須加大研究力度，制定務實管用的配套制度，確保《條例》貫徹實施。3.加大投入力度，為地下水管理提供資金保障《條例》第五條第二款明確“縣級以上人民政府應當健全完善地下水超采綜合治理投入機制，合理安排地下水保護、節(jié)約資金，保障地下水管理工作開展”。建立穩(wěn)定的財政投入機制，發(fā)揮政府在水利建設中的主導作用，依法保障水資源管理人員經費、地下水監(jiān)測設施設備、水環(huán)境治理及相關規(guī)劃編制，才能更好地為水資源管理保駕護航。目前，一些市縣的水資辦、節(jié)水辦人員經費還未納入地方財政預算，過去這些人員工資依靠征收的水資源費，水資源稅改革后基本收入都得不到保障，阻礙了水資源管理工作的全面開展。同時，要加快地下水保護與利用規(guī)劃及專項規(guī)劃的編制，全面落實監(jiān)管職責，加大依法治水、管水力度，努力開創(chuàng)地下水依法管理新局面。4.加強隊伍建設，優(yōu)化水行政執(zhí)法環(huán)境《條例》已經賦予縣級以上人民政府水行政主管部門統(tǒng)一管理和監(jiān)督地下水的職責。雖然河北省各市、縣都有專門水資源管理機構負責地下水日常監(jiān)管工作，但從人員構成上看，基層隊伍普遍存在學歷低、專業(yè)人員少的現(xiàn)象，與實際管理要求相差較大，且現(xiàn)有專業(yè)技術人員專業(yè)不對口，年齡結構偏大，如不能及時補充新生力量，必將影響水資源管理工作的正常開展。水政執(zhí)法方面還存在事權劃分不清、人員綜合素質不高、人為干預執(zhí)法的現(xiàn)象，阻礙了基層水行政執(zhí)法的權威性和公正性。對此，一方面要加大水政水資源管理專業(yè)人才的引進力度，強化管理人員培訓，提高管理人員專業(yè)水平，另一方面要加強源頭管理，把水事案件從事后處罰轉移到事前控制上來，降低經濟損失，減少社會影響，營造良好的水事秩序。

參考文獻：

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[2]張瑞美，等.水資源管理立法現(xiàn)狀與供給側改革的新要求[J].水利經濟，2018（1）.

[3]馬磊.河北省地下水超采綜合治理實踐及啟示[J].中國水利，2017（7）.

作者:石錦麗 單位:河北省水利廳