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摘要：本文從學(xué)理和法理的角度闡述比較了水土保持、水土流失的不同概念表述，進(jìn)而對(duì)執(zhí)法中如何正確理解和適用“水土保持功能”這個(gè)專(zhuān)門(mén)的法律概念提出自己的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：水土保持水土流失水土保持功能

《水土保持法》及其《實(shí)施條例》中沒(méi)有出現(xiàn)“水土保持功能”的術(shù)語(yǔ)，但是在水土保持法律文件中，水利部《關(guān)于水土保持設(shè)施解釋問(wèn)題的批復(fù)》第一次采用了“水土保持功能”的術(shù)語(yǔ)，表明了“水土保持功能”正式從一個(gè)學(xué)理概念轉(zhuǎn)變和提升為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的法律概念。該批復(fù)規(guī)定，水土保持設(shè)施是指具有防治水土流失功能的一切設(shè)施的總稱(chēng)?！秾?shí)施條例》第21條第2款中所稱(chēng)的‘補(bǔ)償’，是指對(duì)損毀或侵占水土保持設(shè)施所造成的水土保持功能的喪失或降低所必須給予的補(bǔ)償。正確理解和適用“水土保持功能”這個(gè)專(zhuān)門(mén)的法律概念，對(duì)于開(kāi)展水土保持執(zhí)法具有重要的實(shí)踐意義。

1、解釋水土保持功能必先解釋水土保持

1.1水土保持在學(xué)理上首先指一種自然狀態(tài)或自然規(guī)律

在學(xué)理上，水土保持首先是指巖石土壤圈、水圈和生物圈相互作用和保持生態(tài)平衡下的水和土相互依存、自我更新的一種健康和諧的正向演替的狀態(tài)和規(guī)律。從巖石到成土母質(zhì)，從成土母質(zhì)到土壤，都是在光、水、生物的作用下的一種健康和諧的正向演替的狀態(tài)，最終土壤厚度不斷增加，土壤肥力不斷提高，給植物提供源源不斷的養(yǎng)份。大氣水、地下水、土壤水、地表水之間保持循環(huán)和相互補(bǔ)充，最終通過(guò)土壤水源源不斷地給植物提供生態(tài)用水和養(yǎng)份。1957年頒布的《水土保持暫行綱要》有“…禁止濫伐林木，破壞水土保持”的表述，1982年頒布的《水土保持工作條例》也有“嚴(yán)禁濫伐林木破壞水土保持”的表述。這里的“水土保持”都指一種林木被覆下的水土資源不斷自我維護(hù)和提高的自然狀態(tài)或自然規(guī)律。

1.2水土保持在學(xué)理上還指人們一種有目標(biāo)的思想、行為或技術(shù)

在學(xué)理上，水土保持還指人們?cè)谡_認(rèn)識(shí)水土保持規(guī)律的前提下對(duì)人為活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控，以糾正人為活動(dòng)對(duì)水土保持狀態(tài)所造成偏差和紊亂。這里的水土保持指人們這種有目標(biāo)的水土保持思想、行為和技術(shù)。1981年國(guó)務(wù)院學(xué)科委員會(huì)明確，水土保持學(xué)科范圍是“研究水土流失發(fā)生的原因和規(guī)律，水土保持的基本理論，據(jù)以組織綜合措施，防治水土流失，維護(hù)和提高水土資源和土地生產(chǎn)力，從而有利于發(fā)展生產(chǎn)，合理利用水土資源，改善環(huán)境條件和自然面貌的一門(mén)綜合性為其特點(diǎn)的應(yīng)用技術(shù)科學(xué)。”1992年《中國(guó)大百科全書(shū)·水利卷》提出，水土保持學(xué)是一門(mén)水土流失規(guī)律和水土保持綜合措施，防治水土流失，保護(hù)、改良和合理利用山丘區(qū)和風(fēng)沙區(qū)水土資源，維護(hù)和提高土地生產(chǎn)力，以利于充分發(fā)揮水土資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益綜合性技術(shù)應(yīng)用科學(xué)。1996年關(guān)君蔚主編的《水土保持原理》提出，水土保持指防治水土流失，保護(hù)、改良和合理利用（山區(qū)、丘陵區(qū)和風(fēng)沙區(qū)）水土資源，維護(hù)和提高土地生產(chǎn)力，以利于充分發(fā)揮水土資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，建立良好生態(tài)環(huán)境綜合性技術(shù)科學(xué)。有意識(shí)地通過(guò)人力力所能及的手段，改變一部分環(huán)境因子，促使外力的破壞力減少，土體的抵抗力增強(qiáng)，終將使外力的破壞力小于或者等于土體的抵抗力，就控制了水土流失，也消除了水土流失對(duì)生產(chǎn)和生活上的危害，進(jìn)而可以保護(hù)改善和合理利用水土資源，維護(hù)和提高土地生產(chǎn)力，建立良好生態(tài)環(huán)境，達(dá)到有益人民生活和生產(chǎn)的目的。這是水土保持最基本的原理。

1.3水土保持在法理上只能指人們與水土保持有聯(lián)系的行為

在法理上，水土保持只能指人們與水土保持有聯(lián)系的行為，包括消極行為和積極行為。但是不能包括與水土保持有關(guān)的思想、理論或者觀點(diǎn)。因?yàn)榉墒且环N調(diào)整人們社會(huì)行為的規(guī)范，它的調(diào)整對(duì)象是人們的行為。因此，水土保持工作中，人們的水土保持思想觀念問(wèn)題是水土保持法律規(guī)范本身無(wú)法解決?！端帘３址ā返诙l規(guī)定，“本法所稱(chēng)水土保持，是指對(duì)自然因素和人為活動(dòng)造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施。”

水土保持法律關(guān)系的客體一般只有水土保持設(shè)施（即物）和人們與水土保持有聯(lián)系的行為（即行為）。根據(jù)環(huán)境與資源保護(hù)法原理，環(huán)境與資源保護(hù)法律關(guān)系中作為權(quán)利義務(wù)對(duì)象的物，必須是人們可以影響和控制的、具有環(huán)境功能的自然物。在水土保持法律關(guān)系中這種物就是水土保持設(shè)施，如森林、草地、荒山等。而這些行為則如林業(yè)采伐、整地造林、撫育幼林、墾復(fù)油茶、油桐等經(jīng)濟(jì)林木、開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的生產(chǎn)建設(shè)等。

2、解釋水土保持功能必先解釋水土流失

水土流失的概念在學(xué)理上有多種表述，但是在法律文件中沒(méi)有法律概念上的表述。水土流失學(xué)理概念表述典型的有水土流失過(guò)程論、水土流失結(jié)果論等，以不同的學(xué)理概念表述為基礎(chǔ)來(lái)理解法律概念上的水土流失，會(huì)造成《水土保持法》的適用上的不同法律效果。

2.1水土流失過(guò)程論

水土流失過(guò)程論，這里列出兩種典型。1981年科學(xué)出版社《簡(jiǎn)明水利水電詞典》提出，水土流失指“地表土壤及母質(zhì)、巖石受到水力、風(fēng)力、重力和凍融等外力的作用，使之受到各種破壞和移動(dòng)、堆積過(guò)程以及水本身的損失現(xiàn)象。這是廣義的水土流失。狹義的水土流失是特指水力侵蝕現(xiàn)象?！蓖寥狼治g指“土壤在各種自然因素和人為因素的影響下發(fā)生破壞和搬運(yùn)的現(xiàn)象?！寥狼治g有時(shí)僅指受水流作用，這與水土流失相似?！?990年王漢存編的《水土保持原理》提出，“土壤侵蝕就是在外界自然力量和人類(lèi)不合理的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響下，土壤、母質(zhì)、風(fēng)化物、甚至基巖被剝蝕破壞、搬運(yùn)和沉積的全過(guò)程。我國(guó)通稱(chēng)的水土流失，嚴(yán)格地講應(yīng)屬土壤侵蝕中的水力侵蝕，而且除指土壤、母質(zhì)的流失外，尚包括水的損失。不過(guò)習(xí)慣上，人們常將‘水土流失’與‘土壤侵蝕’兩詞等同起來(lái)使用?！?/p>

水土流失過(guò)程論雖為學(xué)理解釋?zhuān)峭ㄋ滓锥Ｔ谒帘３挚茖W(xué)知識(shí)宣傳普及中采用，能產(chǎn)生較好的效果。特別在南方丘陵山區(qū)的人們?cè)谏a(chǎn)生活實(shí)踐中對(duì)水土流失（水力侵蝕）有類(lèi)似的感性認(rèn)識(shí)，對(duì)此更好理解。根據(jù)水土流失過(guò)程論的定義，判斷是否為水土流失的標(biāo)準(zhǔn)有三條：一是水土流失的對(duì)象是土壤、母質(zhì)、風(fēng)化物、基巖和水；二是水土流失的原因是外界自然力量和人類(lèi)不合理的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；三是水土流失的過(guò)程是破壞、搬運(yùn)和沉積三個(gè)環(huán)節(jié)。但是水土流失過(guò)程論的定義有兩點(diǎn)缺陷：一是對(duì)“水的損失”沒(méi)有闡述清楚，是指土壤水的損失，還是地表水的損失，或者是地下水的損失？怎樣理解水的損失？一般的業(yè)外人士都認(rèn)為降雨轉(zhuǎn)化為地表徑流、地下滲流和地表蒸發(fā)，最終匯入江河湖海，水循環(huán)怎么會(huì)有損失呢？二是單純強(qiáng)調(diào)具有破壞、搬運(yùn)和沉積三環(huán)節(jié)的全過(guò)程，只是從現(xiàn)象上進(jìn)行定義，沒(méi)有從本質(zhì)上進(jìn)行定義。既容易導(dǎo)致概念的泛化，又對(duì)于認(rèn)定特殊形式水土流失現(xiàn)象有一定障礙。如有的同志主張，舊城改造中舊磚房被折除過(guò)程，不負(fù)責(zé)的環(huán)衛(wèi)工人在打掃垃圾時(shí)向城市排水管口倒垃圾，都是造成水土流失，這是典型的概念泛化。如有一塊四周高的荒地，地面較平整，擬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)商提出他們進(jìn)行基礎(chǔ)開(kāi)挖，土壤也不存在位移，不存在破壞、搬運(yùn)和沉積三環(huán)節(jié)的全過(guò)程，因而不存在水土流失。作為水土保持執(zhí)法人員如果也嚴(yán)格按此定義還真不好駁倒。這就需要水土流失結(jié)果論的定義了。

2.2水土流失結(jié)果論

1996年關(guān)君蔚主編的《水土保持原理》提出，水土流失是在陸地表面由外營(yíng)力引起的水土資源和土地生產(chǎn)力的損失和破壞。土壤侵蝕是陸地表面，水力、風(fēng)、凍融和重力等外力作用下，土壤、土壤母質(zhì)和其他地面組成物質(zhì)被破壞、剝蝕、轉(zhuǎn)運(yùn)和沉積的全過(guò)程。

顯然，水土流失結(jié)果論，比起水土流失過(guò)程論，更宏觀、簡(jiǎn)潔，也更接近水土流失的本質(zhì)。根據(jù)水土流失因果論的定義，判斷是否為水土流失有三條標(biāo)準(zhǔn)：一是水土流失發(fā)生的場(chǎng)所是陸地表面，除了海洋外的地球表面都有可能發(fā)生水土流失；二是水土流失產(chǎn)生的原因必須是外營(yíng)力，最主要的外營(yíng)力是水力、風(fēng)力、重力和人為活動(dòng)；三是水土流失產(chǎn)生的結(jié)果是水土資源和土地生產(chǎn)力的損失和破壞。

但是水土流失結(jié)果論也有其不足：一是更抽象，對(duì)于業(yè)外人士不好理解，需要作進(jìn)一步的闡述。要解釋外營(yíng)力這個(gè)地學(xué)術(shù)語(yǔ)，要解釋水土資源和土地生產(chǎn)力的損失和破壞。比如水的損失主要指降雨落到地表后，由于蒸發(fā)和蒸騰、地面徑流和土體內(nèi)滲流、向深層滲漏，從而造成對(duì)生產(chǎn)和生活不利的現(xiàn)象。二是容易導(dǎo)致水土流失概念的外延的無(wú)限擴(kuò)張。單純從“水土資源和土地生產(chǎn)力的損失和破壞”字面上理解，任何環(huán)境污染現(xiàn)象似乎屬于水土流失的范疇，比如土壤污染、水污染，都導(dǎo)致水土資源和土地生產(chǎn)力的損失和破壞，都離不開(kāi)水和人為活動(dòng)的外力作用。

2.3水土流失的法律概念

雖然在法律文件中沒(méi)有水土流失法律概念上的表述，但是可以從《水土保持法》總則部分，特別是第一條和第二條看出，《水土保持法》采用的學(xué)理基礎(chǔ)是水土流失結(jié)果論的概念。進(jìn)一步分析《水土保持法》總則部分，可以得出水土流失的法律概念有以下兩個(gè)構(gòu)成要件：

（1）水土流失的后果，或是水土資源的破壞和損失，或是加重水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，或是惡化生態(tài)環(huán)境，或是影響生產(chǎn)，四者居其一則可滿(mǎn)足?！端帘３址ā返谝粭l規(guī)定了立法宗旨，即為預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源、減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展生產(chǎn)，制定本法。法律所要保護(hù)的，自然就是需要預(yù)防的水土流失所可能造成后果；（2）水土流失的原因既可以是單純的自然因素，又可以是單純的人為因素，還可以自然因素和人為因素的共同作用。水土流失是否有人為因素參與在所不問(wèn)。

3、如何在水土保持執(zhí)法中適用水土保持功能的法律概念

3.1水土保持功能的定義

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，功能有兩種含義，一是事物或方法所發(fā)揮的有利的作用；另一種是效能。而效能指事物所蘊(yùn)藏的有利的作用。因此，功能是指事物所發(fā)揮或蘊(yùn)藏的有利的作用。那么，什么是水土保持功能呢？筆者認(rèn)為，水土保持功能指陸地表面的各種類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)所發(fā)揮或蘊(yùn)藏的有利于維護(hù)和提高水土資源和土地生產(chǎn)力的作用。為避免了循環(huán)論證，這個(gè)定義沒(méi)有用“水土保持設(shè)施”，而準(zhǔn)確地采用了陸地表面的各種類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)。因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)是一個(gè)適用任何范圍或任一等級(jí)的一個(gè)很廣泛的概念，它可以具體指一個(gè)池塘、一塊農(nóng)田、一片森林，也可以指最大的生態(tài)系統(tǒng)生物圈。這里土地生產(chǎn)力是一個(gè)衡量和判斷水土保持功能是否降低的重要指標(biāo)，不能用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上的生產(chǎn)力概念來(lái)理解，只能采用生態(tài)學(xué)上的生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力的基本原理來(lái)理解。

3.2森林、植被的水源涵養(yǎng)作用是水土保持功能的重要表現(xiàn)形式

森林和植被水源涵養(yǎng)作用指森林和植被覆被地面，截持降水，調(diào)節(jié)和吸收地面徑流，固持和改良土壤，保護(hù)和滯蓄下滲水分，抑制蒸發(fā)，提高水分有效蒸騰，均勻積雪，改變雪和土壤的凍融性質(zhì)，并能促進(jìn)降水增加等有利人們生產(chǎn)和生活的效能，其本質(zhì)是森林對(duì)水資源的有益影響，這種有益影響不僅局限于森林所在地區(qū)，而且對(duì)鄰近地區(qū)，特別是江河下游地區(qū)影響更為突出。因此，在江河的水源區(qū)必須充分發(fā)揮森林水源涵養(yǎng)作用，做到“蓄水于山”和“蓄水于林”。因此，濫伐森林，毀壞植被、陡坡開(kāi)荒等行為，從影響水源涵養(yǎng)作用意義上說(shuō)，就是降低水土保持功能。

3.3生物生產(chǎn)力是表征水土保持功能的重要指標(biāo)之一

生物生產(chǎn)力是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中最基本的數(shù)量特征。生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)能量流的起點(diǎn)是綠色植物光合作用對(duì)光能的固定。世界上生物和人類(lèi)生活的全部活動(dòng)皆取決于植物光合作用中所獲取的能量。植物在單位面積和單位時(shí)間（通常一年）內(nèi)積累光能合成的總量稱(chēng)總生產(chǎn)力，通常用有機(jī)物質(zhì)干重g/m2/年表示。通常情況下，按總生產(chǎn)力從大到小進(jìn)行排序是森林、農(nóng)田、疏林和灌叢、草原、荒漠。在其他環(huán)境因子如光照、水分、溫度等條件相同情況下，植物數(shù)量和分布越少，總生產(chǎn)力越低，也就是水土地生產(chǎn)力越低，說(shuō)明水土保持功能降低。這也就從理論上論證了人為生產(chǎn)活動(dòng)挖掘、破壞地表和傾倒土（石、渣）占?jí)旱乇恚茐闹脖?，從而降低水土保持功能的命題。試問(wèn)原來(lái)的植被都被占?jí)汉蜌?，何?lái)光合作用和光能利用率，何來(lái)生物生產(chǎn)力？

3.4土壤水是是反映水土保持功能的重要指標(biāo)之一

水分是土壤的一個(gè)重要組成部分。它不僅影響土壤的物理性質(zhì)，制約著土壤中養(yǎng)分的溶解、轉(zhuǎn)移和微生物的活動(dòng)，是構(gòu)成土壤肥力的一個(gè)重要的因素，而且本身更是一切作（植）物賴(lài)以生存的基本條件。土壤中的水分或者被吸附在土粒表面，或者處在孔隙中，并且和外界的水一樣，也以固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)三種形態(tài)存在。土壤水分從形態(tài)上，大致分為化學(xué)結(jié)合水、吸濕水和自由水三類(lèi)：（1）化學(xué)結(jié)合水：要在600℃～700℃溫度下才能脫離土粒。（2）吸濕水：是土粒表面分子力所吸附的單分子水層。（3）自由水：可以在土壤顆粒的孔隙中移動(dòng)。自由水又可分為：膜狀水，毛管懸著水，毛管支持水，重力水。從生產(chǎn)意義講，化學(xué)結(jié)合水和吸濕水在土壤中不能自由移動(dòng)，故不能被植物利用；膜狀水僅能作極緩慢的移動(dòng)，且含量很少，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足植物的需要；毛管懸著水和毛管支持水是供植物吸收利用的最有效的水分，重力水因只能暫時(shí)存在，不能持續(xù)為植物利用，而且過(guò)多時(shí)，常又會(huì)造成土壤通氣不暢，影響植物生長(zhǎng)。

地表水和地下水必須適時(shí)適量地轉(zhuǎn)化成為植物根系吸水層（可供根系吸水的土層，略大于根系集中層）中的土壤水，才能被植物利用。地下水只能通過(guò)毛細(xì)管作用上升至根系吸水層的，因而地下水位必須維持在根系吸水層以下一定的距離。這就可以解釋?zhuān)虏傻V疏干排水往往影響井下開(kāi)采區(qū)地表土地的土壤水的有效持續(xù)補(bǔ)充，降低水土保持功能，在干旱季節(jié)和年份尤為突出，表現(xiàn)為有的地方井下開(kāi)采區(qū)地表的水庫(kù)、山塘、水田、水井無(wú)法蓄水。