導(dǎo)語(yǔ)：土地產(chǎn)權(quán)論文：小議土地產(chǎn)權(quán)改革對(duì)農(nóng)民的啟迪一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：徐禎汪曉鶯工作單位：東華理工大學(xué)

征地問(wèn)題對(duì)生活保障問(wèn)題現(xiàn)狀及分析

在雙方博弈過(guò)程中，農(nóng)民始終處于弱勢(shì)地位。大部分被征地農(nóng)民能夠及時(shí)足額獲得征地補(bǔ)償款，但這并未從根本上解決農(nóng)民生活問(wèn)題，不少被征地農(nóng)民依然處于生活困境。目前，全國(guó)被征地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在4,000萬(wàn)人左右，每年還要新增200多萬(wàn)人。大部份處于“種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，低保無(wú)份”的境地，成為新的“三無(wú)人員”。具體表現(xiàn)：第一，征地補(bǔ)償款雖然做了一定上調(diào)，但總額依然較少，不足以形成創(chuàng)業(yè)資本的原始積累，也因無(wú)一技之長(zhǎng)而找不到合適的就業(yè)崗位。盡管他們已經(jīng)失去了全部或部分土地，但其農(nóng)民身份依舊，無(wú)法進(jìn)行職業(yè)轉(zhuǎn)型。第二，社會(huì)保障體系覆蓋面窄，許多農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系尚未建立或不健全，廣大被征地農(nóng)民面臨失去土地后的生活保障問(wèn)題。土地的社會(huì)保障功能是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，是農(nóng)村社會(huì)的“穩(wěn)壓器”，一旦土地被征收或征用，農(nóng)民不僅失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，更重要的是失去了生活保障。造成上述情形原因十分復(fù)雜。首先是社會(huì)因素。社會(huì)發(fā)展大都要經(jīng)歷由農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化、由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的過(guò)渡階段。在這一社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民成為其中的主要因素，農(nóng)村社會(huì)最核心的資源———土地，必然引起眾多利益主體的爭(zhēng)奪。其次是制度和體制因素。伴隨社會(huì)的轉(zhuǎn)型，各種制度和體制亟需變革。但實(shí)際上制度和體制的變革總是滯后于社會(huì)的變革，這就為強(qiáng)勢(shì)者爭(zhēng)奪土地資源遺留了空間。作為弱勢(shì)者的農(nóng)民，在圍繞土地的這場(chǎng)博弈中自然處于下風(fēng)。最后制度不規(guī)范及體制的不完善不僅為強(qiáng)勢(shì)者爭(zhēng)奪土地資源創(chuàng)造條件，也為各種權(quán)力尋租現(xiàn)象開(kāi)了方便之門(mén)。在這過(guò)程中，權(quán)錢(qián)交易、權(quán)色交易等各種腐敗行為充斥其中。而從與土地有著天然聯(lián)系的農(nóng)民來(lái)看，由于其在圍繞土地的這場(chǎng)博弈中失利，從而失去了賴以生存的土地資源。同時(shí)，由于國(guó)家現(xiàn)行征地制度及補(bǔ)償安置辦法的客觀局限性及地方財(cái)力的有限性，一些被征地農(nóng)民生活保障問(wèn)題仍然得不到解決。其主要原因是伴隨經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)用地需求的日益旺盛，被征地農(nóng)民數(shù)量逐年累積、增加，越來(lái)越多的被征地農(nóng)民紛紛進(jìn)入城市，這使城市就業(yè)難的問(wèn)題更加突出。征地后，一些農(nóng)民收入下降，其消費(fèi)支出反而上升，這些農(nóng)民的生存問(wèn)題變得非常緊迫。尤其是當(dāng)前一些地方的農(nóng)村社會(huì)保障體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)，被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障出現(xiàn)了難題。上述問(wèn)題若得不到及時(shí)有效的解決，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化目標(biāo)，還可能出現(xiàn)更多社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，必須從制度上進(jìn)一步規(guī)范土地及相關(guān)問(wèn)題。首先，農(nóng)村土地所有制問(wèn)題。農(nóng)村土地究竟應(yīng)該采取公有制還是私有制？這是歷來(lái)頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。《決定》明確指出，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制。現(xiàn)階段看來(lái)是比較合適的：第一，土地私有化不符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求。城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)改革允許采取多種形式經(jīng)營(yíng)，也有更多的民營(yíng)企業(yè)，甚至在一些地區(qū)私有經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)占絕大多數(shù)比例，但這不影響國(guó)家的社會(huì)主義性質(zhì)，因?yàn)閲?guó)家控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，把握了最重要、最核心的資源。而在農(nóng)村，土地是最為重要的資源，土地的私有化不僅會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響，也可能產(chǎn)生政治不穩(wěn)定因素。第二，土地不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，更具有社會(huì)保障功能。土地私有化可以從根本上解決耕地被吞噬、被征地農(nóng)民增多的現(xiàn)狀，但歷史經(jīng)驗(yàn)并非如此。在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立和健全之際，實(shí)行土地私有化可能造成土地過(guò)于集中，不利于保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)利。當(dāng)然，農(nóng)村土地采取集體所有制，并不意味不可以進(jìn)行體制創(chuàng)新。相反，完全可以且應(yīng)當(dāng)允許在集體所有制的框架內(nèi)進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新。《決定》明確指出，“依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”，但對(duì)于處分權(quán)沒(méi)有明確界定。眾所周知，處分權(quán)是所有權(quán)中最為重要的內(nèi)容，如果不對(duì)集體所有權(quán)加以限制，而任由村級(jí)組織以村集體名義自由處分土地，仍然不利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。因此，在不觸及農(nóng)村土地集體所有制的同時(shí)，建議處分權(quán)由村集體經(jīng)濟(jì)組織和擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的個(gè)體農(nóng)戶共同行使，保障所涉?zhèn)€體農(nóng)戶的土地權(quán)益。其次，應(yīng)當(dāng)明確“公共利益”?！肮怖妗辈幻鞔_，易為地方政府實(shí)施“搭便車(chē)”行為提供方便，從而損害公眾利益。一些地方政府借“公共利益”之名，以極低價(jià)格征用農(nóng)地，再轉(zhuǎn)手高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，謀取暴利。目前，“公共利益”究竟包括哪些內(nèi)容，尚沒(méi)有明文規(guī)定?！稕Q定》指出“，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制”。那么，怎樣界定才算是“嚴(yán)格界定”？立法能否做到“嚴(yán)格界定”？有人主張，“公共利益”難以一一列舉，需要“公共”主觀認(rèn)定的。其實(shí)，所謂“公共”主觀認(rèn)定，實(shí)質(zhì)是希冀啟動(dòng)民主程序來(lái)認(rèn)定“公共利益”。對(duì)于民主不甚發(fā)達(dá)的現(xiàn)階段，也許不應(yīng)過(guò)于依賴民主。在缺乏法律的嚴(yán)格規(guī)范下，民主最容易遭遇強(qiáng)權(quán)的侵犯。因此我們主張，必須盡可能明確界定“公共利益”。其實(shí)這也是符合現(xiàn)代法治精神的。眾所周知，在法治社會(huì)中，政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)被限制，限制之外的空間是公民的自由和權(quán)利。只有嚴(yán)格限制政府的行為，才能有效地保障公民的合法權(quán)益?！俺C枉必須過(guò)正”，在當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益不斷遭受侵犯時(shí)，政府的自由裁量權(quán)理應(yīng)受到更多、更嚴(yán)格的限制。第三，明確界定村集體與村民關(guān)系。在大量征地過(guò)程中，征地的主體轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體，最后達(dá)到了“自己征自己的土地”的目的，惟有被征地農(nóng)民的利益遭受到嚴(yán)重?fù)p失。據(jù)有關(guān)資料顯示，被征地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來(lái)源，生活水平降低的被征地農(nóng)民占60%。另外，在被征用土地的受益分配格局上，地方政府占20%－30%，用地企業(yè)占40%－50%，村級(jí)組織占25%－30%，農(nóng)民占5%~10%。在這一過(guò)程中，不僅政府扮演著極不光彩的角色，村集體組織也借政府“征地”之東風(fēng)進(jìn)而謀取利益，使得與土地有著天然聯(lián)系的農(nóng)民竟然無(wú)權(quán)參與任何有關(guān)土地轉(zhuǎn)讓的談判。盡管《決定》要求，“按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障”，但比較遺憾的是，它對(duì)于“村集體”的界定及“村集體”與個(gè)體農(nóng)民的利益關(guān)系界定等均過(guò)于原則性。所謂“村集體”究竟是指什么？據(jù)中國(guó)改革發(fā)展研究院對(duì)百名專家最新調(diào)查顯示，49.1%的專家認(rèn)為“集體邊界不清楚，集體所有是一個(gè)模糊的概念”，另外，有64.6%的專家認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的主要問(wèn)題是“農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，嚴(yán)重缺位”。因此，對(duì)于上述問(wèn)題，亟需在下一階段的具體政策法規(guī)中進(jìn)一步明確。

對(duì)策與建議

加快建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障體系長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家十分重視“三農(nóng)”問(wèn)題，要求在現(xiàn)代化進(jìn)程中既要轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)資源，又要保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。但實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移比較順利，但農(nóng)民權(quán)益保護(hù)卻相對(duì)滯后，原因之一是國(guó)家和地方的有關(guān)法律條文中關(guān)于農(nóng)業(yè)資源的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題總是不對(duì)稱，即便有了相應(yīng)的規(guī)定，但政策執(zhí)行者們大多只握著前半部分關(guān)于農(nóng)業(yè)資源的轉(zhuǎn)移的條例作為強(qiáng)制執(zhí)行的令箭，而有關(guān)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的條例則常常被有意忽視。因此，一旦農(nóng)民永久喪失土地使用權(quán)，失地或無(wú)地的農(nóng)民如何生存便成了鄉(xiāng)村社會(huì)的首要問(wèn)題。為此，《決定》明確指出，“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障?！蓖瑫r(shí)，還要求“非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！鄙鲜稣咭?guī)定可以有效地解決被征地農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的目標(biāo)盡快實(shí)現(xiàn)。保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的收益“土地流轉(zhuǎn)”是農(nóng)民把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)手他人,從中獲得貨幣報(bào)酬或比照貨幣的實(shí)物報(bào)酬,這必然會(huì)存在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍現(xiàn)象———“高價(jià)賣(mài)出，低價(jià)買(mǎi)進(jìn)”。構(gòu)筑農(nóng)村土地市場(chǎng)體系，使農(nóng)村土地能夠成為真正的市場(chǎng)要素，可以有效地改變土地價(jià)格和價(jià)值嚴(yán)重不對(duì)等的現(xiàn)狀。讓市場(chǎng)決定農(nóng)村土地價(jià)格，很可能會(huì)出現(xiàn)價(jià)格相互攀比,并最終在比較高的價(jià)位上才能成交。這有助于提高農(nóng)民收入、保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。然而問(wèn)題是，一旦全國(guó)性“土地流轉(zhuǎn)”市場(chǎng)形成,很難避免購(gòu)地者把地炒起來(lái)———并美其名曰“再轉(zhuǎn)包”，屆時(shí)農(nóng)用地增值,如此形成一波高過(guò)一波的農(nóng)用地地價(jià),并使全國(guó)的地價(jià)空前膨脹,猶如過(guò)去的“炒房”。而這種“炒地”收益不僅不惠及農(nóng)民，反而會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)的正常生產(chǎn)。一方面，應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)民合法的土地收益，農(nóng)村土地在“流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”的正常升值收益，應(yīng)當(dāng)歸于享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民；另一方面，要盡快完善土地補(bǔ)償機(jī)制,并嚴(yán)格限制土地非法倒賣(mài)。伴隨農(nóng)村土地進(jìn)入交易市場(chǎng)，農(nóng)民才開(kāi)始真正成為市場(chǎng)主體了。然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)民市場(chǎng)適應(yīng)和駕馭能力比較差，難以一下子融入市場(chǎng)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)有足夠的思想準(zhǔn)備和一些具體措施，其中最根本的是農(nóng)民要屬于農(nóng)民自己的組織。這些組織須具備以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，可以由政府引導(dǎo)，但必須是農(nóng)民自己的組織，其成員身份須是農(nóng)民；第二，必須形成網(wǎng)絡(luò)性組織，可以先形成區(qū)域性的組織，待條件成熟時(shí)再組成跨區(qū)域甚至全國(guó)性組織；第三，該組織主要職能是為農(nóng)民提供市場(chǎng)信息、形成產(chǎn)銷(xiāo)鏈條及提供農(nóng)技服務(wù)，但必須是非盈利性的。現(xiàn)有的村級(jí)組織可以保留，但應(yīng)轉(zhuǎn)變過(guò)去生產(chǎn)大隊(duì)的習(xí)慣做法，其主要職能應(yīng)調(diào)整為協(xié)助基層政府引導(dǎo)上述組織的構(gòu)建，待上述組織成立后，對(duì)之實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。