從行政訴訟中解除國(guó)內(nèi)公益訴訟
時(shí)間:2022-12-04 10:26:00
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一、迷霧深鎖--公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境分析
對(duì)于公益訴訟的概念在我國(guó)學(xué)者中早已形成一種共識(shí),即指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、組織、公民個(gè)人,根據(jù)法律,對(duì)違反法律,侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為,向法院提起訴訟,尋求司法救濟(jì)的一種訴訟制度。
隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,侵犯公共利益的社會(huì)糾紛不斷涌現(xiàn),如環(huán)境污染、國(guó)有資產(chǎn)流失、侵害消費(fèi)者權(quán)益等違法行為嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)的公共利益。并因此引發(fā)了許多公益訴訟。但是由于我國(guó)立法的滯后加上我國(guó)法律的先天不足,很多諸如此類(lèi)的糾紛無(wú)法通過(guò)司法得到救濟(jì)。如:
案例一:河南王英和張弛前訴富平春酒廠,要求被告在酒的標(biāo)識(shí)上標(biāo)明“飲酒有害健康”。但終因缺乏法律依據(jù)而被判敗訴。
案例二:浙江省送變電工程公司的一名普通職工王日忠因不滿公司的偷稅行為,在多次向稅務(wù)局反映問(wèn)題而得不到解決的情況下,直接狀告稅務(wù)局不履行法定職責(zé)案,法院以被告不是稅務(wù)機(jī)關(guān)的直接相對(duì)人而駁回起訴。
案例三:丘建東為使黃山市地名與黃山風(fēng)景區(qū)混淆誤導(dǎo)消費(fèi)者的問(wèn)題得到解決,向法院對(duì)黃山旅游發(fā)展股份有限公司和黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)提起訴訟。為使法院能夠受理,不得不先購(gòu)買(mǎi)黃山風(fēng)景區(qū)的門(mén)票意圖通過(guò)合同之訴促使造成這一地名混亂的行政行為問(wèn)題得到解決。
從上面這些案例,我們都分明的看到公益訴訟在司法救濟(jì)中的困境。一方面,無(wú)論是我國(guó)的民事訴訟法還是行政訴訟法都明確要求提起訴訟的當(dāng)事人必須是直接利害關(guān)系人。這就使公益訴訟根本無(wú)法直接提起。案例一和案例二即是基于此種理由而被駁回請(qǐng)求。另一方面,由于直接提起公益訴訟的路徑遭遇障礙,人們不得不創(chuàng)造條件使自己成為直接利害當(dāng)事人,從而使法院受理案件。然而此種訴訟很難直接達(dá)到當(dāng)事人保護(hù)公共利益的預(yù)期目標(biāo)。如案例三。對(duì)于第一種情形,我們只能說(shuō)這是在法治社會(huì)出現(xiàn)的最嚴(yán)重的失誤。作為法治國(guó)家,是不允許任何的、正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)關(guān)系“脫法”而不受?chē)?guó)家、社會(huì)的規(guī)范和司法的保障。正如《法國(guó)民法典》第四條所規(guī)定的,法官不得借口沒(méi)有法律或法律不明確、不完備而拒絕受理案件,否則,得追究其拒絕審判罪。而對(duì)于第二種情形,雖然當(dāng)事人如此竭盡全力的創(chuàng)造訴訟條件,實(shí)際上很少能夠真正從司法上得到完整的解決,現(xiàn)實(shí)中當(dāng)事人提起此類(lèi)訴訟的目的也很少期待司法給予救濟(jì),他們只不過(guò)借助訴訟來(lái)引起社會(huì)的關(guān)注,意圖通過(guò)社會(huì)的力量來(lái)達(dá)成對(duì)公益的保護(hù)。這不僅有違訴訟的嚴(yán)肅性,更是助長(zhǎng)“一元錢(qián)”官司的盛行,造成司法資源的浪費(fèi)。倘若法院能直接用審理這類(lèi)曲意訴訟的的資源審理公益訴訟,豈不是能獲得更多的社會(huì)效益嗎?這也可以算是公益訴訟為什么需要建立的一個(gè)理由吧。
二、背后探究--我國(guó)公益訴訟困境之原因分析
1.公益訴訟的上述困境并不僅僅只是法律規(guī)定缺失的問(wèn)題,而是有著其深刻的法律歷史文化背景。
我們現(xiàn)有的法律都不是在關(guān)注公眾利益下發(fā)展起來(lái)的,法律發(fā)展的一條最明顯的脈絡(luò)即是削弱公權(quán)力,不斷加強(qiáng)對(duì)私權(quán)的保護(hù)。這種強(qiáng)烈的私權(quán)保護(hù)意識(shí)正是來(lái)源于工業(yè)時(shí)代對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的不懈追求。正如亞當(dāng)斯密所說(shuō):每個(gè)人只要不違反正義的法律,都應(yīng)該給予完全的自由,讓他選擇自己的方法,追求自己的利益。而我國(guó)二十多年來(lái)的改革開(kāi)放實(shí)際上也是在工業(yè)生產(chǎn)上不斷奮進(jìn)的時(shí)期,因而對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益的追求也必然在私權(quán)保護(hù)上得到反映。然而私權(quán)與生俱來(lái)就有擴(kuò)張性,為了防止私權(quán)的擴(kuò)張導(dǎo)致濫用,法律的設(shè)計(jì)者們就制造了一個(gè)門(mén)檻--當(dāng)事人主體適格,對(duì)提起訴訟的當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)格限制。傳統(tǒng)訴訟理論認(rèn)為,民事訴訟法的目的是保護(hù)私權(quán),是運(yùn)用公權(quán)對(duì)私權(quán)爭(zhēng)議予以裁斷的訴訟制度;與此同時(shí)行政訴訟法的目的是保護(hù)公民合法權(quán)益,監(jiān)督行政權(quán)力,防止公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵害。這一理念直接要求當(dāng)事人是為維護(hù)自己的私權(quán)而訴訟。從而在訴權(quán)理論上形成“當(dāng)事人適格是訴權(quán)要件之一”凡是不是為維護(hù)自己的利益的訴訟都會(huì)被認(rèn)為是非正當(dāng)之訴訟。正是這種訴權(quán)理論嚴(yán)格地限制了公益訴訟的發(fā)展。另外,我國(guó)自身所帶有的一個(gè)法律傳統(tǒng)即是:任何的法律問(wèn)題從來(lái)都是自上而下的解決。這種法律文化在改革開(kāi)放以來(lái)顯得更為明顯。由于改革是政府主導(dǎo),因而法律的構(gòu)建也脫離不了政府而獨(dú)立行動(dòng)。這是因?yàn)楦母锕こ痰姆彪s需要強(qiáng)勢(shì)政府的存在。并且這種法律文化有利于把握我國(guó)的整體格局,解決最迫切最重要的法律問(wèn)題,避免有限資源的浪費(fèi),也有利于在我國(guó)建立起更為科學(xué)合理的法律體系。正是這些法律文化背景影響著我國(guó)的立法工作。因而在我國(guó)現(xiàn)階段研究公益訴訟不得不考量這些。
2.實(shí)體法與程序法的脫節(jié)是造成公益訴訟缺乏程序保障的直接原因。
在程序法與實(shí)體法先后順序上,米勒曾這樣評(píng)價(jià)美國(guó)民事訴訟法:以一種尤為詳盡的從程序的發(fā)展中引出一般結(jié)論的方式來(lái)探尋真相是盎格魯-美國(guó)民事訴訟法的財(cái)富。根據(jù)米勒的觀點(diǎn),作為其所得出的一般結(jié)論之一就是,法律在其形成期間首先是以程序?yàn)橹鲗?dǎo)的,事實(shí)上,正是程序決定了實(shí)體法的形成和發(fā)展。但是在更成熟的法律制度中這個(gè)順序發(fā)生了轉(zhuǎn)變,而且發(fā)展的趨勢(shì)是使程序的作用減少而擴(kuò)大了實(shí)體法的作用。然而我國(guó)現(xiàn)狀則是:雖然諸多實(shí)體法對(duì)公共利益給予極大關(guān)注,但是因?qū)怖娴年P(guān)注而引發(fā)的公益訴訟只是最近幾年才開(kāi)始。也就是說(shuō)在很長(zhǎng)一段時(shí)間里,實(shí)體法上的規(guī)定被虛置了。當(dāng)然這種程序上的斷節(jié)不應(yīng)該僅僅歸罪于程序法,我們應(yīng)該看到一個(gè)經(jīng)常出現(xiàn)的情況就是:“人們不可能在社會(huì)現(xiàn)象的語(yǔ)境以外脫離與程序的變化相伴隨、積淀、互動(dòng)的實(shí)體法變化而真正理解一個(gè)程序現(xiàn)象。”雖然我國(guó)的實(shí)體法對(duì)于公共利益有頗多的規(guī)定,但是由于其缺乏現(xiàn)實(shí)的具體語(yǔ)境,因而大多只是做一般原則性的規(guī)定。這在程序上自然會(huì)缺乏給予保障的動(dòng)力。但不管怎樣,現(xiàn)實(shí)的狀況是程序法落后于實(shí)體法了。
3.成文法系的傳統(tǒng)的嚴(yán)格法定原則,使得現(xiàn)實(shí)中存在一個(gè)沒(méi)有法律規(guī)制的真空地帶。
公益訴訟在我國(guó)正是由于沒(méi)有程序法的規(guī)定,即使對(duì)其置之不理明顯有違公正,也沒(méi)有人愿意越雷池一步,給予正義的裁決。例如上述案例二,顯然法院的不受理造成的是國(guó)家財(cái)政的損失,然而正是這樣極其明顯的一個(gè)案件,卻只因?yàn)樵V訟法未規(guī)定原告有訴訟資格而被駁回。這在判例法國(guó)家或許是很難想象的事。在英美法系國(guó)家,司法適用“先例約束原則”,沒(méi)有采用標(biāo)志著實(shí)體法和訴訟法相獨(dú)立的法律要件主義。同時(shí)英美法還貫徹“沒(méi)有先例也有救濟(jì)”的判例法制度。因而在英美法系根本不存在明顯有損害的事實(shí)卻無(wú)法提起訴訟的情形。美國(guó)著名的司法政策學(xué)者費(fèi)里德曼在其代表作《美國(guó)司法制度的歷史斷面》中指出:“法存在于事實(shí),只是有待于去發(fā)現(xiàn)”。然而我們應(yīng)該看到,這種從事實(shí)來(lái)判定法需要法官有極高的素養(yǎng),并需要一支龐大的律師隊(duì)伍來(lái)發(fā)現(xiàn)事實(shí)。這對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)是很不現(xiàn)實(shí)的。至少在我們的思維中,我們對(duì)法官是持著懷疑的態(tài)度的,我們反而把信任轉(zhuǎn)交給立法。這即是我國(guó)嚴(yán)格法定原則的民意基礎(chǔ)。因而我們不可以寄希望于從事實(shí)中來(lái)理解訴訟法,而只能?chē)?yán)格的依照法律要件主義來(lái)看待訴訟。所以意圖消滅我國(guó)的訴權(quán)要件是徒勞的。
三、沖出重圍--從行政公益訴訟中解救我國(guó)的公益訴訟
通過(guò)以上的分析,我們可以看出我國(guó)的公益訴訟并不僅僅是依靠修改一個(gè)訴訟法條文的問(wèn)題,而是需要綜合考量,構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)潔而又實(shí)效的卻不脫離現(xiàn)有的訴訟法律體系的訴訟制度。要在我國(guó)確立公益訴訟,要么單獨(dú)立法,要么修改民事訴訟法和行政訴訟法,顯然后一項(xiàng)工作相對(duì)較輕。雖然單獨(dú)立法能夠?qū)嬖V訟用足夠的條文進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定,但是這并不一定意味著是好事。正如世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織國(guó)際局研究報(bào)告評(píng)論反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法時(shí)所說(shuō)的,不公平競(jìng)爭(zhēng)法的成功主要依賴于法院對(duì)它的解釋,一般侵權(quán)行為條款中的幾個(gè)詞句,就可能形成一種有限的不公平競(jìng)爭(zhēng)制度的足夠依據(jù)。而一部制定得非常全面的法律可能產(chǎn)生令人失望的結(jié)果,因?yàn)槿绻麤](méi)有法院的推動(dòng),它依然會(huì)是無(wú)效的。因而筆者認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)階段也是需要用最少的條文、借助現(xiàn)有的訴訟法體系,建立起我國(guó)公益訴訟制度。下面筆者將以行政公益訴訟為突破口,進(jìn)而解決其它公益訴訟問(wèn)題。
1.在行政訴訟中移植公益訴訟
最高人民法院2000年3月的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟〉若干問(wèn)題的解釋》第12條規(guī)定:“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的,可以依法提起行政訴訟”,這一規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)修改了以往的直接利害關(guān)系人方能提起行政訴訟的規(guī)定。這也給我們一種期許,即在我國(guó)建立起行政公益訴訟已經(jīng)有其存在的條件了。下一步所要做的是把這一“有法律上的利害關(guān)系”原則寫(xiě)進(jìn)行政訴訟法,并對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)大解釋。凡因政府的行政作為或不作為而導(dǎo)致的公民權(quán)利義務(wù)的增加或減少或其它實(shí)體法上的利益受到侵犯皆可提起訴訟。實(shí)際上這種行政訴訟主體不斷放松的變化是現(xiàn)代行政訴訟的普遍趨勢(shì)。從美國(guó)行政訴訟法原告資格的變遷就可以對(duì)這種趨勢(shì)略見(jiàn)一斑。早些時(shí)候美國(guó)原告資格的標(biāo)準(zhǔn)也是要求直接的切身利害關(guān)系人,后來(lái)在司法實(shí)踐中不斷拓寬,在俄克拉荷馬州訴文官管理委員會(huì)一案中取消了切身利害關(guān)系的限制,緊接著又在弗羅辛厄姆案的判決中取消了對(duì)直接、切身的利害關(guān)系的限制,承認(rèn)具有間接利害關(guān)系的原告資格。
這里需要突出的是公民對(duì)于政府的行政不作為提起的公益訴訟。筆者以為行政訴訟法需要拿出一個(gè)條文來(lái)允許任何公民對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的行政不作為提起訴訟。當(dāng)然法院對(duì)于這類(lèi)訴行政不作為案件不應(yīng)該無(wú)條件的受理,否則會(huì)造成司法對(duì)行政的不必要干預(yù)。筆者以為法院受理此類(lèi)案件必須滿足三個(gè)要件:①起訴人必須向行政機(jī)關(guān)提出過(guò)要求行政機(jī)關(guān)作為的行政請(qǐng)求;②行政機(jī)關(guān)確實(shí)未曾對(duì)公民的要求行政作為的請(qǐng)求作出反應(yīng);③行政機(jī)關(guān)的不作為確實(shí)違背了法律規(guī)定的屬于行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。
當(dāng)然由于美國(guó)很大程度上是通過(guò)判例來(lái)推動(dòng)法律的,而在我國(guó)不可能通過(guò)個(gè)案來(lái)推動(dòng)行政訴訟主體資格的擴(kuò)張,因而只能寄希望于對(duì)行政訴訟法的修改,只要讓“有法律上的利害關(guān)系”走進(jìn)行政訴訟法并加以擴(kuò)張解釋就可以在我國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟法體系中啟動(dòng)公益訴訟。至于濫訴的問(wèn)題,筆者以為這是很多學(xué)者的一個(gè)錯(cuò)誤的估計(jì)。在我國(guó),歷來(lái)公民在強(qiáng)大的行政力量面前都是處于弱勢(shì)地位,很大一部分人是畏懼與行政機(jī)關(guān)同堂訴訟的;另外還一部分人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的失職和侵權(quán)行為懷有一種普遍的漠視態(tài)度,只要沒(méi)有侵犯其具體利益,他們是懶于訴訟的;此外還有高額的訴訟費(fèi)用的限制使普遍的濫訴是不可能出現(xiàn)的。因而學(xué)者的這種擔(dān)憂是多余的。
2.利用行政訴訟解決其他公益訴訟問(wèn)題
每當(dāng)提起公益訴訟,似乎只有允許任何公民只要就公共利益問(wèn)題提起訴訟才是所謂的真正公益訴訟。顯然這是對(duì)公益訴訟的一種誤讀。筆者以為對(duì)于公共利益問(wèn)題可以適用羅馬法的“公共信托理論”。該理論是指:空氣、水流、海岸、荒地等均是人類(lèi)的共同財(cái)產(chǎn),為了公共利益和公眾利用之目的而通過(guò)信托方式由國(guó)王或政府持有。在我國(guó)以公有制為主體的情況下,憲法更是明確強(qiáng)調(diào)政府是由人民授權(quán)替人民服務(wù)的機(jī)關(guān),國(guó)有企業(yè)是全民所有而由國(guó)家代為管理。這充分說(shuō)明我國(guó)的公有制實(shí)際上是以公共信托理論為基礎(chǔ)的。
正是基于以上的分析,筆者以為個(gè)人、法人和其他非政府組織為維護(hù)公共利益而采取行動(dòng)應(yīng)建立在輔助性基礎(chǔ)之上,即只有在國(guó)家根本不行動(dòng)或行動(dòng)不當(dāng)時(shí)才采取訴訟行動(dòng)。例如一個(gè)工廠排放廢氣污染環(huán)境的問(wèn)題,假如一個(gè)富有正義感的公民對(duì)此破壞公共環(huán)境的行為極其不滿,他可以先向環(huán)保部門(mén)提出檢舉(這是法律賦予他的權(quán)利)。但是倘若環(huán)保部門(mén)對(duì)他的檢舉置之不理,或?qū)τ谶@起污染問(wèn)題處理不力的話,此時(shí)他可以依照行政訴訟法(上文提到的經(jīng)過(guò)修改后的行政訴訟法)提起行政公益訴訟。對(duì)于其他的公益訴訟,如侵犯消費(fèi)者權(quán)益、國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題都可依此種方法向有關(guān)的行政部門(mén)要求行政執(zhí)法。如果我們要求這些侵犯公共利益的問(wèn)題都通過(guò)公民個(gè)人或團(tuán)體組織直接向法院提起民事訴訟顯然會(huì)遇上民事訴訟法上的障礙。而若意圖在民事訴訟中構(gòu)建公益訴訟其難度將超乎想象。因?yàn)槊袷略V訟法更多地秉承了民事實(shí)體法的意思自治理念。這也是民事訴權(quán)理論對(duì)訴訟資格嚴(yán)格限制的原因。若在民事訴訟法中允許公民就非直接利害關(guān)系提起訴訟,在我國(guó)將對(duì)民事訴訟法體系造成很大的沖擊。如限制濫訴和惡意訴訟問(wèn)題、財(cái)產(chǎn)保全、訴訟結(jié)果承擔(dān)、訴訟判決的執(zhí)行等等一系列問(wèn)題。筆者以為我們現(xiàn)在還不具備應(yīng)對(duì)這些沖擊的條件。而通過(guò)上面提到的利用行政公益訴訟來(lái)間接解決問(wèn)題的訴訟過(guò)程實(shí)際上就可以回避提起民事訴訟遭遇的困境。同時(shí)還可以讓公益訴訟案件通過(guò)行政機(jī)關(guān)過(guò)濾,分流案件以減輕法院的工作,避免出現(xiàn)如美國(guó)那樣的訴訟社會(huì)的局面。
另外以公共信托理論為基礎(chǔ)我們可以得出訴訟信托的結(jié)論。當(dāng)全體國(guó)民交給國(guó)家信托管理的財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí),國(guó)家就有義務(wù)保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)不受損害,于是,國(guó)民將自己的一部分訴權(quán)也托付給國(guó)家,這就是訴訟信托。但國(guó)家作為眾多機(jī)關(guān)的集合體,不可能自己親自出庭起訴、應(yīng)訴,于是又將訴權(quán)分配給檢察機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān),由這些機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起訴訟。如果國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有依職權(quán)向法院起訴,則是未盡受委托之義務(wù),任何一個(gè)公民均可依公共信托的理論向法院對(duì)受委托人的失職提起訴訟,以保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)。實(shí)際上這樣就給公益訴訟提供了一個(gè)雙重保障的作用。
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