導(dǎo)語：剖析財政革新的政府職能的改變途徑論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：地方政府；財政改革；職能轉(zhuǎn)變

摘要：財政改革不僅是我國地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，而且是推進(jìn)各級地方政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實途徑。對于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而言，地方政府職能轉(zhuǎn)變是非常急迫卻又極其復(fù)雜的任務(wù)，對改革路徑的選擇以及各項改革舉措的次序安排都必須慎重對待。財政問題是任何國家處理政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)過程中都無法回避的問題，政府機構(gòu)的存在和政治權(quán)力的維系離不開財政資源的汲取、管理和運用。

財政對政府的活動范圍、管理權(quán)限及運行方式存在根本的制約關(guān)系，政府存在及其活動的每一個環(huán)節(jié)必定在財政上有所體現(xiàn)。因此，財政改革不僅是地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，更是進(jìn)一步推動地方政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實途徑。政府職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)、政治生活中一項重大的實踐命題。地方政府作為整個政府體系的重要組成部分，是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、提供公共服務(wù)、進(jìn)行公共管理最直接的部門。因此，地方政府的職能轉(zhuǎn)變必然構(gòu)成我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。

一

改革的現(xiàn)實進(jìn)程以及國內(nèi)外學(xué)者的研究成果充分表明，政府是當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一個重要的內(nèi)生性變量，只有分析這個變量對改革的性質(zhì)、速度以及深度等產(chǎn)生的影響，才能夠深切把握當(dāng)代中國改革的根本性質(zhì)以及當(dāng)前改革的關(guān)鍵問題。這意味著，必須在當(dāng)代中國改革的整體進(jìn)程中分析政府的作用范圍、管理權(quán)限、行為方式的變化及其影響，即改革進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變及其現(xiàn)實后果問題。在現(xiàn)代社會，即便是最大的政府，都不可能解決它所面臨的所有問題。社會公共事務(wù)的發(fā)生總是地域性的，人們在哪里發(fā)生聯(lián)系，在哪里產(chǎn)生公共性需求，就需要政府在哪里出現(xiàn)。

就當(dāng)代中國改革進(jìn)程而論，地方政府的重要作用體現(xiàn)在：首先，各級地方政府構(gòu)成政府部門的主體，也是管理公共事務(wù)、提供公共物品最直接、更重要的政府部門。其次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，地方政府及其制度創(chuàng)新行為是中國經(jīng)濟(jì)改革的最初動力和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。最后，從社會服務(wù)來看，地方政府已經(jīng)并將繼續(xù)承擔(dān)著更加廣闊而重要的社會公共管理和服務(wù)職能。

改革開放以來，我國進(jìn)行過多次大規(guī)模的政府改革，各級地方政府職能轉(zhuǎn)變的力度、廣度和深度也在不斷加大，極大地推動了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)以及社會主義和諧社會等發(fā)展戰(zhàn)略的提出，各級地方政府仍然需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、提高效率、規(guī)范行為。然而，我國各級地方政府職能轉(zhuǎn)變的實際進(jìn)展還不盡如人意，甚至在某些領(lǐng)域舉步維艱，地方政府職能定位、管理權(quán)限以及行為方式轉(zhuǎn)變的滯后性及其負(fù)面作用正在日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會的均衡持續(xù)發(fā)展以及社會主義和諧社會的建設(shè)。

二

地方政府職能轉(zhuǎn)變本身是個多層次的復(fù)雜問題，不僅要進(jìn)行機構(gòu)、人員的精簡與調(diào)配，而且包括確定職能范圍、調(diào)整管理權(quán)限、轉(zhuǎn)變管理方式等多個復(fù)雜領(lǐng)域。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及深入推進(jìn)，社會對政府改革的呼聲越來越高，加之伴隨經(jīng)濟(jì)迅速增長而來的三農(nóng)問題、貧富懸殊、貪污腐敗以及就業(yè)、資源、生態(tài)等問題，對地方政府的治理模式提出更多的挑戰(zhàn)，要求地方政府高效、優(yōu)質(zhì)地提供更多的社會公共物品和服務(wù)。具體來講，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會公共服務(wù)需求的急劇增長以及諸多復(fù)雜的社會公共問題的出現(xiàn)，必然要求政府與市場、國家與社會、中央與地方關(guān)系的規(guī)范化，要求對地方政府的職能范圍、管理權(quán)限、管理方式進(jìn)行重大而深刻的調(diào)整。

第一，適應(yīng)改革的不斷深化和制度創(chuàng)新的新形勢，吸收和借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗，我國地方政府職能范圍主要應(yīng)著眼于政府與市場、層級政府縱向間職能關(guān)系來確定。

在政府與市場的關(guān)系框架內(nèi)，地方政府職能應(yīng)由市場來定位，主要彌補市場在資源配置中存在的缺陷，對于市場能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府一般不再介入。用市場經(jīng)濟(jì)的觀點審視現(xiàn)在的地方政府職能，既有從幾十年的計劃經(jīng)濟(jì)體制中繼承下來的地方政府職能“越位”，又有與市場經(jīng)濟(jì)中地方政府應(yīng)扮演的一般角色不相稱的地方政府職能“缺位”。因此，地方政府職能轉(zhuǎn)變的實質(zhì)是重組地方政府與各微觀經(jīng)濟(jì)主體的責(zé)權(quán)利結(jié)構(gòu)，核心內(nèi)容是調(diào)整和理順地方政府與市場的關(guān)系：一是要由以地方政府行政機制配置資源為主轉(zhuǎn)向主要由市場機制配置資源；二是由地方國有企業(yè)作為地方政府執(zhí)行社會職能的延伸轉(zhuǎn)向由政府主要通過財政機制承擔(dān)社會職能，過去由企業(yè)承擔(dān)的職工義務(wù)教育、養(yǎng)老、就業(yè)與城市維護(hù)建設(shè)、修橋筑路、治安等職能及其相應(yīng)的費用。

在層級政府縱向職能關(guān)系的框架內(nèi)，通過法治化的方式明確界定中央與地方政府的職能范圍。從理論上講，地方政府間職能劃分應(yīng)考慮受益范圍和規(guī)模收益兩個原則。按照受益范圍原則，越是高一級的政府提供的公共產(chǎn)品越具有全局性，受益范圍越大。因此，凡是受益范圍較大的公共產(chǎn)品，其相應(yīng)的事權(quán)應(yīng)歸屬上一級地方政府的職能范圍；相反，則應(yīng)歸屬下一級地方政府的職能范圍。按照規(guī)模收益原則，越是高一級的政府，控制資源和管理資源的優(yōu)勢就越大，其公共物品供給的規(guī)模收益就越大。

第二，地方政府職能范圍的轉(zhuǎn)變與調(diào)整，要求對各級政府之間的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)改革。在存在地方政府“越位”的領(lǐng)域，不僅應(yīng)要求其退出由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，而且應(yīng)該相應(yīng)地削減其權(quán)力，嚴(yán)格約束地方政府的權(quán)力范圍；在存在地方政府“缺位”的領(lǐng)域，如義務(wù)教育、養(yǎng)老、職工就業(yè)與失業(yè)、城市維護(hù)建設(shè)、修橋筑路、治安等，不僅應(yīng)要求地方政府有效承擔(dān)這些職能，而且應(yīng)賦予其履行職能相應(yīng)的事權(quán)、財權(quán)。因此，現(xiàn)階段地方政府職能范圍的重新確定，要求必須破除職能同質(zhì)框架內(nèi)的各級政府間的權(quán)力分割，根據(jù)層級政府的不同職能分配地方政府的管理權(quán)限。對于省級以下地方政府間的關(guān)系，應(yīng)革除現(xiàn)實存在的上級主導(dǎo)制的弊端，本著先下級后上級的職能配置原則，增強下級政府的事權(quán)、財權(quán)，加強政府間權(quán)力配置的法治化、規(guī)范化約束，壓縮上級政府的自由裁量空間，減少其與下級政府爭利的行為。

第三，地方政府行為方式的規(guī)范與創(chuàng)新是實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的重要方面。當(dāng)前，各級地方政府行為方式的問題主要存在于兩個方面：一是過多地選擇行政命令、政府指導(dǎo)等政策工具來實現(xiàn)政府意圖，且程序繁雜、自由裁量空間過大，阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變的順利進(jìn)行；二是非制度化行為泛濫，尤其是預(yù)算外資金、制度外資金管理松散，亂收費、亂罰款和亂集資等“三亂”現(xiàn)象屢禁不止，且收費罰款缺乏規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，甚至由具體執(zhí)行人員個人掌握，彈性大、隨意性強，不僅加重了民眾負(fù)擔(dān)，敗壞了社會風(fēng)氣，而且容易滋生腐敗現(xiàn)象。

當(dāng)前，規(guī)范地方政府行為應(yīng)主要著眼于兩點：首先，進(jìn)一步完善行政審批制度改革。行政審批職能改革是地方政府行為轉(zhuǎn)變的重要突破口，許多地方政府對職能范圍調(diào)整的認(rèn)知非常清楚，但一涉及審批權(quán)限則寸土必爭，“當(dāng)仁不讓”，這主要是由于審批權(quán)限總是與行政權(quán)力和利益緊密相連。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政審批是非常普遍且有效的政府管理工具，但按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，很多事項已經(jīng)不應(yīng)再經(jīng)過政府部門的審批，而應(yīng)交由市場、社會中介組織承擔(dān)。有的審批事項只限制資格條件而無需進(jìn)行指標(biāo)額度控制，完全可改為核準(zhǔn)登記制或備案制。有的審批權(quán)完全可以下放給下級政府部門行使，但很多部門仍以種種借口抱住不放。

三

地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇，主要受制于其體制性約束條件。概要地講，地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇受制于兩項約束條件：政治約束條件和經(jīng)濟(jì)約束條件。所謂政治約束條件，即地方政府職能轉(zhuǎn)變的根本目的是為了實現(xiàn)其合法性，路徑的選擇不得損害其合法性訴求。所謂經(jīng)濟(jì)約束條件，即地方政府職能轉(zhuǎn)變必須依賴于相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源，通過自身的改革實現(xiàn)對資源的有效配置。筆者認(rèn)為，財政改革應(yīng)是能包容政治、經(jīng)濟(jì)綜合目標(biāo)的可行路徑。這是因為，財政與政府之間存在本質(zhì)性的約束關(guān)系，財政資源的汲取、支出不僅涉及政府自主性以及民眾對政府的合法認(rèn)同等政治問題，而且關(guān)系政府與市場在資源配置、社會公平、宏觀穩(wěn)定等重大問題上的關(guān)系定位等經(jīng)濟(jì)問題，財政安排的改革，實則意味著政府治理的價值取向、結(jié)構(gòu)功能以及治理技術(shù)等方面的深刻變化。具體而言，選擇財政改革作為地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑的主要依據(jù)是：

第一，財政關(guān)系與政府職能一體兩面。一方面，任何政府的存在及其活動都是為了實現(xiàn)某種目標(biāo)或職能，這種職能或者是由經(jīng)濟(jì)原因引起的，或者是由非經(jīng)濟(jì)原因引起的，但無論政府職能是由何種原因引起，都需要相應(yīng)的財政資源作為其存在、活動的根本基礎(chǔ)。因此，財政因素就對政府活動構(gòu)成根本制約。另一方面，政府及其活動實際上就是對財政資源進(jìn)行汲取、支出和管理的過程，政府改革要求財政收支的結(jié)構(gòu)、體制和過程的制度創(chuàng)新。財政收支的結(jié)構(gòu)、體制和過程的變遷與創(chuàng)新，最終體現(xiàn)為并非簡單的“稅種”、“稅率”等問題，而是涉及中央與地方關(guān)系、各級政府事權(quán)財權(quán)劃分、責(zé)任政府甚至國家自主性等政府的根本性問題。

第二，財政改革能夠有效地兼顧政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)、政治取向。政府職能轉(zhuǎn)變既需要回應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的直接訴求，擴(kuò)大市場機制的深度，提高資源配置效率，從而屬于經(jīng)濟(jì)體制改革的范疇，同時又涉及國家權(quán)力的規(guī)模、范圍與運行方式，以及利益表達(dá)、聚合、實現(xiàn)等復(fù)雜的政治過程，屬于政治體制改革的范疇。因此，政府職能轉(zhuǎn)變必然具有經(jīng)濟(jì)改革、政治改革的雙重訴求。財政體制的經(jīng)濟(jì)和政治雙重屬性，決定了財政改革能夠有效地回應(yīng)這些訴求。作為一種宏觀經(jīng)濟(jì)政策，財政收支決定向誰收稅，收多少稅，補貼給誰不給誰，采購誰的東西，不采購誰的東西，從而影響資源配置，體現(xiàn)了政府對經(jīng)濟(jì)生活的重要影響。作為一種政治制度安排，財政是市場經(jīng)濟(jì)條件下政治體制與政府體制的核心，財政資源汲取、分配和管理的如何決策、如何執(zhí)行、如何監(jiān)督、如何反饋等，反映著復(fù)雜的政治關(guān)系和政府過程。

第三，地方政府財政改革符合我國改革的路徑依賴，有助于最大限度地減少改革的阻力。政府職能轉(zhuǎn)變是一個系統(tǒng)的、復(fù)雜的制度變遷、創(chuàng)新過程，也涉及根本性的政治問題，必然會遇到復(fù)雜的政治阻力。政府所面臨的問題是政治性的和系統(tǒng)性的，政府改革必然不可能回避政治性、綜合性問題，但這并不妨礙改革可以從技術(shù)性問題入手。財政分析更容易量化，既能夠為政府改革提供較為客觀的尺度，也利于為政府改革確定較為具體的量化指標(biāo)，比較適合作為政府改革的技術(shù)性手段。路徑依賴是政府改革必須考慮的一個重要因素。

四

對于地方政府而言，雖然它的根本目標(biāo)也是有效滿足社會公共需求、實現(xiàn)公共福利最大化，但在實踐中它總是圍繞經(jīng)過層級化分解的具體目標(biāo)展開施政活動，并且總要通過對財政資源的汲取、支出和管理來實現(xiàn)這些目標(biāo)。因此，地方政府職能轉(zhuǎn)變必然體現(xiàn)為其財政體制、機制、行為的改革與創(chuàng)新，而地方政府職能轉(zhuǎn)變的未來取向也必然要求地方政府進(jìn)行財政改革。作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑，地方政府財政改革的主要內(nèi)容應(yīng)該包括：

第一，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)換。調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步規(guī)范公共財政支出范圍，逐步退出一般競爭性領(lǐng)域，逐步減少對企業(yè)的經(jīng)營性發(fā)展項目的直接資助，增加對教育、科學(xué)、衛(wèi)生、公共安全、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的保障力度；對現(xiàn)有的政府間財政體系進(jìn)行根本的改革，重新調(diào)整稅收收入的分配辦法，重新劃分各級政府的支出責(zé)任，把提供基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會保障體系確定為中央政府的責(zé)任；積極推動公共物品供給方式的改革，嘗試進(jìn)行公共服務(wù)的市場化改革，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，建構(gòu)合理的政府主導(dǎo)、社會參與、利用市場的公共服務(wù)體制。

第二，試點改革，推進(jìn)地方政府財政自主性改革。地方政府的財政自主是保證其有效獲得財政資源以及履行職能的基礎(chǔ)，也是其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的前提。分稅制改革以來，各級地方政府承擔(dān)著廣泛而重要的資源配置、提供公共物品和服務(wù)等職能，但并未獲取相應(yīng)的財力，尤其是沒有法定的地方稅收權(quán)。在缺乏相應(yīng)稅權(quán)的情況下，地方就缺乏獲得穩(wěn)定財政收入的手段，也缺乏履行自身職責(zé)的財力基礎(chǔ)。為此，要在保證中央主導(dǎo)地位的前提下，適度賦予地方必要的法定稅收權(quán)力，允許其制定相關(guān)的地方稅收法規(guī)，擁有自己獨立的、穩(wěn)定的稅收收入。在有條件的地方，應(yīng)允許地方政府舉債，把現(xiàn)在處于隱形狀態(tài)的地方政府債務(wù)顯性化，納入財政法治化的軌道；加快轉(zhuǎn)移支付體制改革，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，從特定的補貼轉(zhuǎn)向一般性的轉(zhuǎn)移和收入分配制度，尤其應(yīng)加快省以下地方政府間的轉(zhuǎn)移支付改革，平衡各級政府財力。

第三，縮減財政層級，精簡政府機構(gòu)，壓縮行政管理費用。機構(gòu)重疊龐大、人浮于事不僅助長了貪污腐敗之風(fēng)，也給政府財政造成了沉重負(fù)擔(dān)，成為行政支出規(guī)模膨脹、效率低下的直接原因之一。因而，減并機構(gòu)、分流人員是迅速有效地壓縮行政經(jīng)費總量、提高支出效率的關(guān)鍵。財政供養(yǎng)人員的減少，將直接引致行政支出中人員經(jīng)費的相應(yīng)減少，有利于控制行政支出總量。

第四，強化財政民主，推進(jìn)政府民主化改革。加強地方民主政治建設(shè)，建立合理的公共物品偏好表露機制，使地方政府根據(jù)公民的需求來供給公共物品。在中央對地方下放財權(quán)事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予地方人民代表大會以財政決策權(quán)和監(jiān)控權(quán)，由上級政府的縱向監(jiān)督轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)厝舜蟮臋M向監(jiān)督，確立地方政府擔(dān)負(fù)完整的施政責(zé)任。此外，應(yīng)積極實施政務(wù)公開，就地方收費的立項、標(biāo)準(zhǔn)、范圍及其調(diào)整等有關(guān)事宜，廣泛推行聽證會制度，切實聽取意見，由當(dāng)?shù)孛癖娡ㄟ^人民代表大會對收稅數(shù)量與規(guī)模、發(fā)行多少公債、用于什么項目、如何支出、效率如何等問題進(jìn)行監(jiān)督，提高財政決策的民意基礎(chǔ)。在深入推進(jìn)基層民主制度的基礎(chǔ)上，盡快實行基層政府的財政民主制度試點，積極進(jìn)行普通民眾廣泛參與人民代表大會或其他形式的制度創(chuàng)新。